Økonomisk ulikhet er en internasjonal utviklingsutfordring – men hvorfor har den ikke alltid vært det?
Lars Loe er samfunnsøkonom og fagdirektør i seksjon for statistikk og analyse.
At ulikhet ikke alltid har vært på agendaen er tydelig om en har fulgt to av de mest sentrale multilaterale finansieringsinstitusjonene – Verdensbanken og IMF1 – gjennom noen tiår. Disse institusjonene gir billige lån og gaver, og spiller en bred nøkkelrolle i internasjonalt utviklingssamarbeid gjennom rådgivning og betingelser for finansiering. De er sentrale premissleverandører på den internasjonale arenaen, har stor betydning for bilateral bistand og er med å sette rammer for nasjonal politikk i mange land. Vi skal se på hvordan synet på ulikhet har skiftet over tid i disse utviklingsinstitusjonene siden de ble opprettet i 1948. Men først litt om selve tematikken.
Fattigdom, men ikke ulikhet
At fattigdom er et onde har det historisk, geografisk og på tvers av politiske ideologier vært bred enighet om. For ulikhet er det helt annerledes. Holdningen til ulikhet har snarere vært en av de definerende forskjellene langs høyre-venstre aksen i politiske ideologier. «Ulikhet i hva» er imidlertid viktig. Det er typisk større enighet om at ulikhet i muligheter (utdanning eller rettigheter) er mer skadelig for økonomien enn ulikhet i resultater (inntekt og formue). Det er enighet om og godt dokumentert at fattigdom ikke bare er uønsket i seg selv, men skadelig for utvikling.2 I dette innlegget er hovedsaken ulikhet i inntekt.
Holdninger til ulikhet er verdimessig forankret og ofte tett knyttet til synet på frihet.3 Holdninger til ulikhet henger også sammen med oppfatningen om hva som er ulikhetens årsaker og konsekvenser. Dette varierer med den faktiske virkemåten i ulike økonomier. Ideelt sett er det et faglig spørsmål som bør besvares med forskning. Vi er imidlertid inne i et vanskelig område for å skille fag og politikk. Ikke minst fordi rollefordelingen mellom stat og marked både er et nøkkelområde for økonomisk forskning, og er tett knyttet opp mot verdiholdninger. Markedet har appell som arena for «frihet til» (å lykkes), mens staten har appell som arena for «frihet fra» (å mislykkes). Når vi skal tolke skiftene i historien om synet på ulikhet i de multilaterale finansinstitusjonene, må vi også se dem i et slikt spenningsfelt. Mellom store samfunnsendringer, tilgang på forskning og ideologiske strømninger.
Begrepet «global ulikhet» brukes om ulikhet mellom alle innbyggere i hele verden. Den kan deles opp i en komponent som består av forskjeller på gjennomsnittsinntekt mellom land (vektet med befolkning), og forskjeller innad i land. Siden 1990 har ikke minst den høye veksten i gjennomsnittsinntekt i Kina, men også andre folkerike land som India og Vietnam, bidratt til redusert ulikhet mellom land. Pandemien og hvordan denne rammet de fattigste landene tyder på at global ulikhet igjen økte etter 2020. Når vi nedenfor går gjennom Bretton Woods-institusjonenes syn på ulikhet innen land, må vi ha i mente at økonomisk vekst stadig er helt nødvendig for å få ned fattigdommen i de fattigste landene.
Grove trekk av en «idehistorie»
I notatet The Analysis of Inequality in the Bretton Woods Institutions fra 2022 gir Francisco Ferreira en interessant gjennomgang av hvilken posisjon ulikhet som tema har hatt i Verdensbanken og IMF. Notatet er blant annet basert på maskinlesing av i 33 000 dokumenter i Verdensbanken, over 48 000 i IMF, med telling av begrepene «equality» og «inequality». Han deler synet på ulikhet inn i fem perioder med ulike hovedtrekk.
Fase 1 – 1946–1968: Kun fremme investeringer og vekst
I denne perioden er bruken av begrepene «equality» og «inequality nær null. Oppmerksomheten var nesten utelukkende om den nødvendige betingelsen: investeringer og vekst. Kjernen i denne mer makroøkonomiske tilnærmingen er fortsatt helt grunnleggende i nasjonal og internasjonal innsats for utvikling.
Fase 2 – 1968–1980: Fattigdom kommer inn og ulikhet blir berørt
I denne perioden kommer fattigdom tydelig inn hos Verdensbanken. Bruken av begrepene «equaliy»/«inequality» øker, og det første viktige dokumentet om ulikhet blir publisert. Det hadde den talende tittelen: Redistribution with growth. Dette holdt ikke lenge.
Fase 3 – 1980–1990: Washington Consensus – markedsliberalisme og budsjettdisiplin
Pendelen svinger tilbake. Oppmerksomheten om ulikhet ble nesten borte og oppmerksomheten om fattigdom igjen mindre i Verdensbanken. Washington Consensus var blant annet kjennetegnet av sterk vekt på statsfinansiell disiplin, liberalisering av markeder og utenriksøkonomi samt privatisering av offentlig aktivitet.
Fase 4 – 1990–2014: Stor oppmerksomhet om fattigdom og sakte økende om ulikhet
I denne perioden ble fattigdom flyttet betydelig høyere opp på agendaen. Det var også gradvis økende oppmerksomhet om ulikhet i Verdensbanken, illustrert i Ferreiras notat med oppgang i bruken av ulikhetsbegrepene i publikasjonene i Verdensbanken.
Fase 5 – 2014 til i dag: Ulikhet blir etablert som sentral utviklingsutfordring
I denne perioden skjøt oppmerksomheten om ulikhet kraftig fart. Spesielt ble oppmerksomheten om ulikhet i denne perioden sterkt økende i IMF, mens oppmerksomheten holdt seg i høy i Verdensbanken. Redusert ulikhet ble også i 2015 et av bærekraftsmålene.
Før temaet ulikhet ble løftet så høyt opp som det er nå, hadde det vært fraværende fra agendaen, kommet inn, og falt ut igjen. Det er naturlig å se på de økonomiske argumentene som har stått sterkt når ulikhet har vært fraværende på agendaen. Deretter hvilke momenter som kom inn eller fikk økt tyngde når ulikhet kom sterkt inn på agendaen.
En dominerende men overforenklet teori
I en av de dominerende teoriretningene innen økonomi – såkalt nyklassisk teori – er et av de mest velkjente poengene at i en velfungerende markedsøkonomi vil statlige inngrep for jevnere fordeling av «kaka» komme med en pris i form av en mindre «kake». Argumentet er at omfordeling ødelegger insentivene som driver framgang. Kroneksemplet er at høye marginalskatter på inntekt så vel som stønadsordninger (arbeidsfrie inntekter) svekker belønningen av å arbeide. Argumentet er sterkest hvis forskjeller i avlønning avspeiler forskjeller i bidrag til verdiskaping. I hvilken grad dette premisset holder er dermed et nøkkelspørsmål.
Tesen om betydningen av insentiver og rom for ulikhet er ikke død og fortsatt bredt akseptert og høyst viktig. Det er sterkt overforenklet å hevde at det var eneste gangbare teori i Washington. Men likevel klart at den stod sterkt i alle periodene beskrevet over, en kan si ekstremt sterkt i «Washington Consensus»-perioden.4
Argumentene mot posisjonen til ovennevnte tese hadde eksistert lenge i form av alternative teorier og mekanismer bak inntektsforskjeller. Teoretisk er det en rekke grunner til at markedsavlønning kan avvike fra samfunnsøkonomisk (marginal) verdi. Svært høye inntekter kan skyldes økonomisk markedsmakt, politisk monopolmakt, kontroll over naturresurser, korrupsjon eller illegitim utnyttelse av posisjon, for å nevne noe. Motsatt kan lav inntekt eller fattigdom skyldes for liten markedsmakt for lønnstakere (manglende/svake fagforeninger). Det kan også skyldes offentlige underinvesteringer i områder som utdanning eller landbruk. I disse tilfellene avspeiler ikke ulikhet forskjeller som kan skape sunn økonomisk dynamikk. Den kan tvert imot avspeile forholdene som hindrer det. Kort sagt holder ofte ikke premissene som taler mot å bekjempe ulikhet. Spørsmålet er likevel hva slags mekanismer som dominerer. Det må besvares empirisk.
Ekstrem rikdom og ny empirisk forskning
En hovedfaktor som banet veien for økt oppmerksomhet om forskning på ulikhetenes årsaker og konsekvenser var kraftig framvekst av dokumentasjon på selve omfanget av ulikhet. Ikke minst ved boka Capital in the Twenty First Century fra den franske økonomen Thomas Piketty (2014) og etableringen av World Inequality Lab. Et anslag viser eksempelvis at de 1 prosent rikeste i verden la beslag på 27 prosent av samlet inntektsvekst i perioden 1980–2016, mens de 50 prosentene på bunnen fikk 12 prosent (Alvaredo et al., 2018). Her var det tallene som beskrev ekstrem rikdom som fanget oppmerksomheten i offentligheten, mer enn ulikhet generelt eller fattigdommen spesielt.
Den siste faktoren som bidro til reorientering var empirisk forskning som indikerte at forskjeller, i tillegg til å ha økt, også er skadelige for økonomiene. En studie som kom i 2011 var viktig på grunn av innholdet, men ikke minst hvem som stod bak. Den ble gjort av forskere i IMF; som nevnt en institusjon med stor tro på «god» ulikhet.5 Den var basert på økonometriske analyser av store datamaterialer og konkluderte med at ulikhet kunne svekke vekst. En annen studie konkluderte enda sterkere med betydelig rom for direkte omfordeling uten skade på vekst. Disse arbeidene fikk sammen med andre stor betydning. Herfra ser vi i Ferreiras notat at bruken av ordene «equality» og «inequality» økte kraftig også i IMF.
Siden mangfoldet i teori og empiri om ulikhet alltid har vært stort også i økonomifaget er det som jeg antydet over ikke bare tyngdefordelingen i forskning som avgjør hvilke grunnsyn som vinner gjennom. Verdier, ideologier og politiske strømninger spiller inn også inn. Ferreira peker i sitt notat på at Washington Consensus faller sammen med en liberalistisk dreining i politikken både i USA med Ronald Reagan og i Storbritannia med Margaret Thatcher.6
Hva nå?
Det er liten tvil om at endringene i synet på ulikhet i Verdensbanken og IMF har hatt stor betydning gjennom disse institusjonenes rolle som finansinstitusjoner, faglige premissleverandører og agendasettere. Om de har vært bremseklosser eller pådrivere avhenger av ståsted – sett fra Norge vil nok flere svare det første enn sett fra USA.
Nyorienteringen har vært viktig og har økt kvaliteten på det faglige grunnlaget for internasjonalt samarbeid og utviklingsinnsats. Det har gitt økt innsikt i økonomisk dynamikk og virkemiddelbruk. Oppmerksomheten om behovet for bedre og mer progressive skattesystemer i kombinasjon med overføringer også i fattige land har økt, for å nevne ett eksempel blant mange.
Det er imidlertid langt fra klart at den økte oppmerksomheten om ulikhet har betydd økt oppmerksomhet om fattigdomsutfordringen i offentligheten. Selv om økt kunnskap om ekstrem rikdom for mange vil assosieres med dens motpol, ekstrem fattigdom.
Uansett handler mye ulikhet om drivkrefter som de multilaterale institusjonene har begrenset eller ingen makt over. Andre tunge trender i verden er nå framgang for autokratiske styreformer, geopolitiske spenninger, flere kriger og ikke minst natur- og klimaendringer som truer vår eksistens. Det siste er i seg selv en formidabel ulikhetsutfordring (Chancel, 2022). At ulikhet er anerkjent som global utfordring og at kunnskapen om ulikhet har styrket sin posisjon er i det minste en plattform for framgang.
Referanser
Fotnoter
Også kalt Bretton Woods-institusjonene.↩︎
Ulikhet og fattigdom er to begreper det er viktig å skille. På utviklingsområdet brukes absolutt fattigdom, det vil si at du er fattig om du er under en pengegrense for konsum. Mål på inntektsulikhet skal typisk beskrive hvor store forskjellene er (vanligvis de relative) i en hel befolkning, ved på ulike måter beregne en «gjennomsnittlig» forskjell. Begrepene henger likevel sammen rent matematisk og gjennom mekanismer i økonomien. For en oppsummering av mulige sammenhenger, se for eksempel Cerra et al. (2019).↩︎
Begrepene «frihet» og «likhet» er vanlige i dagligtalen men har vært gjenstand for dype undersøkelser innen og på tvers av akademiske disipliner. Filosofen John Rawls er av mange regnet som den viktigste bidragsyteren i nyere tid. Ikke minst har hans prinsipp (og resonnementet bak) om at sosiale og økonomiske ulikheter må fremme de dårligst stiltes kår hatt stor betydning for økonomisk tenkning. Alexander Cappelen (2003) gir en fin gjennomgang av Rawls.↩︎
En hentet også argumenter fra den såkalte Kuznet-hypotesen etter økonomen Simon Kuznet. Den var opprinnelig basert på empiri fra USA på 50-tallet som viste et omvendt U-forløp for ulikhet over tid (Kuznets, 1955). Dette ble til en generell hypotese om at når økonomier beveger seg fra en lavproduktiv landbruksøkonomi til en mer urban og høyproduktiv økonomi, vil ulikheten stige. Hovedmekanismen er at gjennomsnittsinntekten (fra industri og tjenesteyting) i det voksende mindretallet i byene er vesentlig høyere enn på bygda (landbruk). For at ulikheten skal falle kreves imidlertid politikk i form av utdanning, beskatning eller annen offentlig innsats for igjen å redusere ulikheten. Empirien er ikke overraskende blandet, se for eksempel Milanovic (2011), publisert i startfasen av perioden hvor ulikhet fikk økt oppmerksomhet i IMF.↩︎
Det var før dette empiriske studier med liknende konklusjoner på mindre datamaterialer. Peter Linderts studie fra 2004 viste at europeiske og spesielt skandinaviske land med mer omfordeling og større offentlig sektor enn USA hadde hatt minst like høy økonomisk vekst (Lindert, 2004).↩︎
Boka Economics Rules av Dani Rodrik (2017) er sterkt anbefalt, og viser og diskuterer hvordan den store bredden i faget ofte har vært ignorert og hvordan politisk ideologi har vært med å styre hvilke fagretninger som vinner fram.↩︎