Standard metode bygger på et giverperspektiv

I tråd med praksis i OECD, regner Norad bistand i løpende priser om til bistand i faste priser ved å bruke samme indeks som for BNP; BNP-deflatoren. Den gir uttrykk for den gjennomsnittlige prisveksten på all norsk produksjon og trengs for å kunne beregne en av de viktigste økonomiske indikatorene; økonomisk vekst. Det skal uttrykke hvor mye mer vi produserer av fysiske varer og tjenester. Kjernepoenget da er at prisveksten er et veiet gjennomsnitt av alle prisendringer som inngår i det som skal deflateres: det norske bruttonasjonalproduktet.

Når vi bruker BNP-deflatoren på bistand, sier det ikke noe om hva bistanden blir verdt for de som mottar den. «Fratrekket» for prisvekst kan tolkes ut fra at bistanden blir mindre verdt for oss, derfor har vi her kalt det giverdeflator.

Det gir spesielt lett mening i årene 2021 og 2022 da prisindeksene for olje- og gasseksport i begge år ble mer enn doblet fra året før og bidro betydelig til vekst i prisindeksen for BNP. Eksportprisvekst reflekterte at vi som nasjon ble rikere, bytteforholdet med utlandet ble styrket. Fra 2020 til 2021 økte norsk bistand i løpende priser – det vil si faktisk utbetalte pengebeløp – med 1,5 prosent. I faste priser gikk bistanden ned med hele 15,5 prosent. Bakgrunnen er at BNP-deflatoren økte med hele 20,2 prosent fra 2020 til 2021.² Dette store utslaget gjør det interessant å spørre hvordan utviklingen blir om vi flytter oppmerksomheten til landene som mottok pengene.

Mottakerperspektivet: Hva skjer med bistandens kjøpekraft?

Kjøpekraften til en bistandskrone hos mottakeren vil påvirkes både av endringer i valutakurser – norsk bistand bevilges i kroner - og prisveksten på det bistanden brukes til. Vi trenger en prisindeks – en deflator – for bistand som fanger inn begge deler.

Hva «bistanden brukes til» er ikke et trivielt spørsmål. En prisindeks for makroøkonomiske størrelser som privat konsum eller investering gir seg mer selv fordi disse består av en veldefinert sum av varer og tjenester med priser. Bistand er ikke en slik sluttanvendelse, men en finansiell strøm som ofte blandes med annen finansiering, ofte uten at en eksakt kan fastslå hva pengene er brukt til.

Hvis eksempelvis bistand finansierer helsetjenester, vil ofte myndighetenes egenfinansiering av helsesektoren være lavere enn den ellers ville vært. Offentlige midler kan frigjøres fra helsebudsjettet, og reelt sett brukes til for eksempel skolebøker eller lærerlønninger.³ En enda mer indirekte effekt som gjør at bredere prisutvikling er relevant, er at økte offentlige utgifter fører til økt privat etterspørsel gjennom inntektseffekter.

Det vil variere hvor stor betydning slike mekanismer har, dessuten mangler vi et samlet kunnskapsgrunnlag om dette. Den praktiske løsningen må også ta hensyn til hva som er tilgjengelig statistikk for et stort antall land. Begge argumentene trekker i retning av å bruke et mål på generell prisvekst.

Konsumprisindekser er det mest brukte målet på generell prisvekst. De er langt fra ideelle, siden de er konstruert for å måle prisvekst på privat forbruk. Konsumprisindekser vekter sammen prisvekst på varer og tjenester ut fra utgiftsandeler i «handlekurven» til en gjennomsnittlig husholdning. Den kan avvike fra prisvekst som kan være mer relevant for bistand.  Delvis avhengig av hvor bistanden brukes, vil prisveksten på offentlig tjenesteyting (mye lønninger), på spesifikke investeringsvarer eller importvarer kunne være mer relevante.

Importpriser er et viktig spesialtilfelle vi skal se spesielt på til slutt. Når vi bruker konsumpriser skal vi ha i mente at importpriser delvis og med et tidsetterslep er fanget inn. Importprisvekst slår ut i innenlandske priser både gjennom direkte konsum og som vareinnsats i produksjon.

Mindre «fratrekk» for prisvekst når vi bruker et mottakerperspektiv

I Figur 1 var basisår for priser 2023. Det vil si at bistand i faste og løpende priser var likt det året. Det kan være lettere å se mønsteret gjennom perioden om en lar det første året være basisår. Det har vi gjort i Figur 2. Forløpene har samme profil som med 2023-priser, men nivåene er endret.

Vi ser at bistanden i faste priser faller både i 2021 og 2022 når vi deflaterer med BNP-deflatoren. Deflatert med mottakerdeflator stiger derimot bistanden disse årene og har et jevnere forløp. Valg av deflator har opplagt stor betydning. Vi skal nå se nærmere på hvordan henholdsvis konsumprisvekst og endring i valutakurser har bidratt.

Inflasjon har betydd mer enn valutakurs

I årene siden 2020 har verdensøkonomien vært preget av tidvis høy og variabel prisvekst med store svingninger i valutakurser og uro i finansmarkeder. En viktig faktor har vært fullskalainvasjonen i Ukraina som drev opp energi- og matprisene fra kostnadssiden i 2022. I tillegg hadde selve pandemien og de økonomisk-politiske svarene på den betydning, herunder at mange store økonomier førte en ekspansiv pengepolitikk som økte likviditeten og bygget opp prispress.

I Tabell 1 har vi for begge deflatorene gjengitt veksten de enkelte år så vel som gjennomsnittlig vekstrate for hele perioden 2020–24. Vi har også beregnet de to faktorene bak endringen i mottakerdeflatoren; kronekurs mot lokal valuta og inflasjonsraten.

For perioden sett under ett ser vi den gjennomsnittlige årlige veksten på 8,3 prosent i giverdeflatoren er 1,7 prosentenheter høyere enn mottakerdeflatoren, som øker med 6,6 prosent. For enkelte år er forskjellen svært stor. I 2021 steg giverdeflatoren med hele 20,2 prosent , mens mottakerdeflatoren faller med 6,1 prosent. Dette er bakgrunnen for de ulike forløpene i Figur 1 og 2 over, der bistanden øker med 8,1 prosent i faste priser i 2021 når vi bruker mottakerdeflatoren, framfor å falle med hele 15,5 prosent deflatert med giverdeflatoren. Det er store forskjeller også for 2022 og 2023, med motsatt fortegn i 2023 der det er giverdeflatoren som faller mens mottakerdeflatoren stiger.

Mottakerdeflatoren er splittet i bidrag fra valutakursendring og vekst i konsumpriser (inflasjon). Vi ser at inflasjon har betydd mest. I kolonnen helt til høyre ser vi at inflasjon bidrar med 11,4 prosentenheter for hele perioden sett under ett, mens bidraget fra valutakursendringene er mindre - med negativt fortegn - og trekker deflatoren ned med 3,9 prosentenheter. Det siste betyr at en bistandskrone i gjennomsnitt har gitt flere enheter nasjonal valuta – de har svekket seg mot krona – og dermed motvirket effekten av inflasjon på mottakerdeflatoren.

I praksis er ikke disse bidragene uavhengige. Inflasjon og valutakurs påvirker hverandre gjensidig, kanskje mest opplagt ved at svekket valutakurs gir inflasjonsimpulser gjennom importprisvekst.

Nederst i tabellen har vi gjengitt gjennomsnittlig vekst i importpriser. Det framgår at importprisveksten var høyere enn den innenlandske prisveksten (konsumprisveksten) både i 2021 og 2022, noe lavere i 2023. Uten Ukraina, som hadde svært høy importprisvekst og trekker gjennomsnittet opp gjennom en høy andel av bistanden, reduseres importprisveksten betydelig både i 2022 og 2023. Importprisdata for 2024 er så mangelfulle at de er utelatt.

Gjennomsnitt skjuler store forskjeller mellom land

Det er altså store forskjeller mellom land i inflasjonsrater så vel som i fortegn og størrelse på valutakursendringer. For å grovsortere og finne noen mønstre har vi i tabellen under skilt mellom land etter hvorvidt den lokale valutaen svekker seg eller styrker seg mot krona.

Kolonnen til venstre, med landene der nasjonal valuta har styrket seg med i gjennomsnitt 2,4 prosent mot krona, omfatter om lag 2/3 av landene. I disse landene har dermed hver bistandskrone gitt færre enheter lokal valuta og isolert sett bidratt til økt mottakerdeflator. I den midterste kolonnen, som omfatter om lag 1/3 av landene, svekket valutaen seg mot krona med 9,5 prosent. Det større negative utslaget i denne landgruppen bidrar til at det gjennomsnittlige utslaget for alle land i kolonnen helt til høyre er på 3,9 prosent med negativt fortegn.

To land med ulik utvikling: Malawi og Uganda

Malawi og Uganda kan tjene som eksempler fra hver av gruppene i Tabell 2. Figur 3 viser hovedbildet i form av årlig gjennomsnittlig endring for perioden 2020-2024 sett under ett. Mottakerdeflatoren øker mest i Uganda, mens både inflasjon og endringen i valutakurs er størst i Malawi. I Malawi har årlig inflasjon vært oppunder 23 prosent, men svekkelsen av valutakursen virket motsatt vei og ga en «netto» vekst i mottakerdeflatoren på vel 3 prosent. I Uganda har inflasjon og valutakurs virket samme vei – valutaen styrket seg - og til sammen økt mottakerdeflatoren med 8 prosent.

I Figur 4 går vi bak den gjennomsnittlige årlige økningen på vel 3 prosent for perioden sett under ett i Malawi. Her ser vi store variasjoner. Både i 2021 og 2024 var det en reduksjon i deflatoren på nær 10 prosent. I årene mellom økte deflatoren derimot med rundt 15 prosent.

For alle årene trakk valutakursendringer deflatoren ned ved at hver krone ga flere enheter lokal valuta. Økningen var størst i 2024 da valutaen svekket seg kraftig. Den var stor også i 2021, og også det eneste året der dette skyldes at krona styrket seg mot dollar og forsterket effekten av en fallende Kwacha. I 2021 og særlig 2024 var det høy inflasjon, men begge årene ble altså dette mer enn oppveiet av valutakursendringene og resulterte i nedgang i deflatoren disse årene.

Figur 3 viser utviklingen for Uganda. Uganda har inflasjonsmål i pengepolitikken og betydelig lavere inflasjon og mer stabil valutakurs enn Malawi. I Uganda ser vi imidlertid valutakursendringene bidrar til økning i deflatoren i alle årene bortsett fra 2021.

Svekket lokal valuta en «fordel» for bistandens kjøpekraft, men gir dyrere import og tyngre utenlandsgjeld

I praksis påvirker som nevnt inflasjon og valutakurs hverandre, mest opplagt øker svekket valutakurs inflasjonen gjennom økte importpriser. Vi skal derfor se litt nøyere på mulige sammenhenger mellom valutakurs og inflasjon.

Det kan virke intuitivt rart at det framstår som en «fordel» for mottakerland at valutakursen til mottakerlandet svekker seg. «Fordel» er også satt i hermetegn, fordi vi utelukkende sikter til at hver bistandskrone blir mer verdt i den forstand at den gir flere enheter nasjonal valuta. Her er det en realitet, det blir en større fordel å motta sterkere fremmed valuta desto svakere din egen valuta er.

Ellers i økonomien vil svekket nasjonal valuta typisk gi kostnadsimpulser. Prisen på importvarer vil normalt stige, og utenlandslån blir tyngre å betjene når hver euro eller dollar blir dyrere. Her er det viktig å ha i mente at vi delvis tar hensyn til det første ved at importprisvekst, enten den skyldes økte verdensmarkedspriser eller svekket valuta, over tid slår ut i innenlandsk prisvekst. Et spørsmål som følger er hvilken mening det vil ha å ta steget fullt ut og deflatere med importpriser.

Valutakurs og inflasjon henger sammen

Vi så i Tabell 1 over at inflasjonen er høyest i landene der valutakursen svekket seg mot krona. Vi så også at både inflasjon og endring i valutakurs har størst tallverdi i landene der valutaen svekket seg. Isolert sett ligger det en økonomisk logikk i at landene som får sterkt svekket valutakurs også har høyest inflasjon, siden svekket valutakurs øker importert prisvekst.

Her skal en imidlertid være forsiktig med å generalisere. Som Tabell 3 under viser, var importprisveksten i dollar både i 2021 og 2022 betydelig og utgjorde mer enn halvparten av importprisveksten i nasjonal valuta. Dette indikerer at det var høyere verdensmarkedspriser, ikke svekkede valutakurser, som betydde mest. I 2023 var det mindre endringer i importprisene i dollar, og svekket valutakurs bidro til det meste av importprisveksten.

Dessuten er det et nøkkelpoeng at sammenhengen mellom inflasjon og valutakurs vil være avhengig av pengepolitisk regime. Hvis et land styrer etter inflasjonsmål, vil det bruke virkemidlene for å oppnå stabilt lav inflasjon, og måtte akseptere store svingninger i valutakursen. Dette er «læreboksvarianten» av inflasjonsstyring. Hvis valutakursen svekker seg og gir økt prisvekst, vil sentralbanken øke styringsrentene for å dempe prisveksten. Problemstillingen er godt kjent her i Norge de senere årene.

I lav- og mellominntektsland er imidlertid ulike varianter av fastkurspolitikk mer vanlig enn inflasjonsmål. Teoretisk vil land med fastkurspolitikk kunne ha mer stabil valutakurs, men større svingninger i inflasjonen. Med fastkurs må styringsrentene støtte valutakursen framfor stabilt lav inflasjon. Det kan gi ustabil og høy prisvekst.

I praksis er erfaringene langt mer blandet enn læreboksteorien tilsier. Dette gjelder ikke minst i Afrika sør for Sahara, hvor det er tendenser til at fastkursregimer også har bedre kontroll over inflasjonen. Virkemåten til disse økonomiene, som ofte har mindre utviklede finansmarkeder og institusjoner, er annerledes enn rike land. En mulig forklaring er at inflasjonsforventninger lettere kan forankres med fastkurspolitikk i land med svake institusjoner og data. Inflasjonsstyring krever mer og bedre økonomiske data enn fastkurspolitikk.¹¹

Uansett ser en at deflatoren - den kombinerte effekten av inflasjon og kursendring – øker mest og dermed at kjøpekraften til en bistandskrone gikk mest ned i landene der lokal valuta styrker seg mot krona (kolonne til venstre i Tabell 2). Til sammen antyder dette at uroen i valutamarkedene og den høye inflasjonen i perioden 2020-24 har svekket verdien av en norsk bistandskrone mest i de minst ustabile landene. Satt på spissen kan en si uroen har virket «utjamnende» i fordelingen av bistand, ved å «vri» realverdien av bistand fra de mer stabile til de ustabile landene.

Oppsummering

Formålet med å justere endring i nominelle pengebeløp for prisvekst er å beregne hvilken vekst pengebeløpet tilsvarer i realstørrelser, det vil si fysiske varer og tjenester. Priser trengs da som mellomledd mellom pengebeløpene og varene og tjenestene. Problemstillingen er generell, men spesielt aktuell for perioden 2020-24 som var preget av perioder med høy inflasjon og store svingninger i valutakurser.

Mens det er opplagt at prisene som bør brukes for å beregne vekst i privat konsum i et land er priser på konsumvarer, er det ikke fullt så opplagt hvilke priser som bør brukes for bistand. Norad produserer Norsk bistandsstatistikk og følger OECD sin praksis med å beregne realvekst – eller vekst i faste priser - ved å bruke prisindeksen for vårt eget BNP som deflator. Metoden betyr at vi «trekker fra» prisvekst på inntektsgrunnlaget vi som givere har for bistanden, ikke prisveksten der pengene mottas. Tolkningen blir at prisveksten trekker verdien bistanden har for oss ned. Høy prisvekst på norsk produksjon og spesielt gass førte til spesielt stort «fratrekk» og nedgang i bistanden i faste priser både i 2021 og 2022.

Et opplagt spørsmål er derfor hvor stort «fratrekket» i prisvekst blir om vi flytter oppmerksomheten over til prisvekst hos mottakerne, og heller spør hva som har skjedd med kjøpekraften til en bistandskrone for dem. Alternativet vi undersøker, er basert på det vanligste målet på innenlandsk prisvekst – konsumprisvekst - og endringer i valutakurser.

Vi finner at en slik mottakerbasert deflator gir en svært forskjellig utvikling i faste priser sammenliknet med om vi bruker giverdeflatoren. Vi får høyere nivå på bistandsvolum eller bistandsbeløp i faste priser i perioden, enn om vi bruker en mottakerdeflator. Et tredje alternativ er å bruke importprisvekst. Dette betyr å anlegge et nasjonaløkonomisk perspektiv, der vi ser helt bort fra hvordan bistanden brukes internt i landene.

Det er en rekke utfordringer både med tilgang og kvalitet på tallgrunnlaget og antakelsene om hvordan bistanden brukes og virker. Tallene vi kommer fram til her er helt foreløpige illustrasjoner og ikke del av offisiell bistandsstatistikk fra Norad. De er en del av et utviklingsarbeid for å øke kunnskapen om bistandsfinansiering og hva bistand bidrar til i mottakerlandene.

Hva er demokratibistand?

Demokratibistand er ODA rettet mot å bygge opp, promotere og investere i demokrati. Bistanden blir gitt gjennom to kanaler som OECD (2022) betegner som «State Building» og «Democracy Promotion». Kategorien «State Building» omfatter bistand til aktiviteter som sikter mot å skape og styrke kjerneoppgavene og institusjonene i en stat. Bistand til «Democracy Promotion» støtter demokratiske prosesser og verdier ved å styrke sivilsamfunnet, fremme ytringsfrihet og støtte valgprosesser.

Nye autokratiske donorer gir bistand uten politiske betingelser

Bistand fra de tradisjonelle donorene, DAC-landene (Development Assistance Committee), gis vanligvis med betingelser, som krav om demokratiske reformer, respekt for menneskerettigheter og anti-korrupsjonstiltak. Bistandsbetingelser refererer til et forsøk fra giverland til å få mottakere til å endre sin politikk og atferd, samt å påvirke måten bistanden brukes på (Frerks, 2006). I en artikkel av Gafuri (2023) om EUs demokratibistand, skriver forfatteren at demokratibistanden kan være effektiv dersom politiske betingelser er inkludert. Denne påstanden gir et springbrett for å utforske hva som kan skje med effekten av demokratibistand med inntreden av nye utradisjonelle donorer uten betingelser knyttet til demokrati.

Kinas voksende rolle – fra mottaker til donor

Selv om Kina[^1] mottar bistand, har landet med sine 70 års erfaring som giver etablert seg som en av de «utradisjonelle» bistandsdonorene. Når vi omtaler bistand fra Kina, brukes begrepet i vid forstand, ettersom manglende åpenhet gjør det vanskelig å fastslå hvor stor del av Kinas offentlige finansiering til utviklingsland som samsvarer med OECDs kriterier for ODA og hvor mye som er annen utviklingsfinansiering.² Kina har vært klassifisert som et lukket autokrati de siste femti årene, ifølge V-Dem (2024).

Som det fremgår av Figur 2, er Kinas hovedfokus på infrastruktur og transport, og denne finansieringen er i motsetning til andre tradisjonelle givere uten politiske betingelser. Kina sitt formål med bistand er i hovedsak økonomisk vekst gjennom infrastruktur, mens tradisjonelle givere i tillegg til økonomisk og sosial utvikling har mål knyttet til blant annet demokrati, rettigheter og klima.

Det er uklart hvor stor summen av kinesisk bistand er,³ men Kina er en viktig finansieringsaktør i utviklingen av Afrika med vekt på transport og infrastruktur. Det er de sektorene som støtter opp om Kinas mål om økonomisk utvikling og deres Belt and Road Initiative (BRI) som ble satt i gang i 2013. Kina gir land en mulighet til å finansiere økonomisk utvikling uten at det stilles betingelser om å gjennomføre demokratiske reformer (Yuan et al., 2022).

Autokratiske donorer kan undergrave demokratibistand

Økt bistand fra autokratiske land er først og fremst positiv med tanke på økonomisk utvikling i mottakerland. Økt bistand til sektorer som transport og energi bidrar til bedre infrastruktur i de mindre utviklede landene. Dette gjenspeiler kinesisk filosofi om infrastruktur som et grunnleggende element for velstand og økonomisk vekst i landet, men det finnes negative sider. Spesielt i tiden der økning i autokratier preger demokratisk utvikling, kan Kinas økende finansielle innflytelse i utviklingssektorer være problematisk. For penger får ting gjort, men penger har også makt.

Når autokratiske donorer ikke stiller krav om demokratisk fremgang eller politisk reform, får mottakerland ‘an option not a condition’. De får større rom for å velge hvilke donorer de ønsker å motta bistand fra. For mange land kan de nye autokratiske donorene som gir bistand uten betingelser være attraktive. Dette gjør at handlingsrommet til de tradisjonelle donorene som Verdensbanken og DAC-landene krymper når de må tilpasse seg de nye «utradisjonelle» donorene. En studie fra Guillaumont et al. (2023) anslår at en økning på 1 prosent i kinesisk bistand fører til en reduksjon på 15 prosent i antall betingelser knyttet til Verdensbank-lån.

Samtidig kan tilstedeværelsen av autokratiske donorer ha undergravende effekt på eksisterende demokratibistand. En studie fra Radatz (2021) indikerer at demokratibistand som blir gitt fra de tradisjonelle donorene har mindre effekt på demokrati i land der det også er autokratiske donorer til stede.

Mindre fremgang i demokrati etter etablering av kinesisk samarbeid

Figur 3 viser at Freedom House Score,⁴ som måler landets demokratinivå, stagnerer i hovedmottakerlandene av kinesisk bistand etter at en samarbeidsorganisasjon for Kina og Afrika ble etablert i 2000 (Li, 2017). En kan ikke trekke konklusjoner om årsakssammenhenger ut fra dette, men det reiser spørsmål om det er en sammenheng.

Nytt landskap i demokratibistand

Kinesisk bistand har skapt et nytt og utfordrende landskap for demokratibistand, der tradisjonelle donorer står overfor nye dynamikker. Spesielt kan det reises spørsmål om kinesisk bistand, med sin vekt på økonomisk utvikling uten politiske betingelser, kan undergrave de demokratiske prinsippene som ofte ligger til grunn for bistand fra vestlige aktører. Kan tradisjonelle donorer fortsatt kreve demokratisk fremgang på den tradisjonelle måten, eller vil den autokratiske modellen få overtaket?

Offisiell bistandsstatistikk for 2024 er publisert

Tirsdag 13. mai publiserte Norad den offisielle bistandsstatistikken for 2024 på bistandsresultater.no. Statistikken gir oversikt over forbruk av norske bistandsmidler, fordelt på geografi, sektorer, partnere og enkeltavtaler, fra 1960 til siste regnskapsår. Bistandsstatistikken rapporteres til OECDs utviklingskomité (DAC) som offisiell utviklingsbistand (ODA), og statistikkens definisjoner og kategorier følger derfor OECDs retninglinjer.

Ny rapport om norsk bistand i 2024

Norad har i dag publisert rapporten «Tall som teller – Statistikk over norsk utviklingsbistand i 2024». Rapporten presenterer trender i norsk bistandsfinansiering fram til 2024, med vekt på de siste ti årene. Nedenfor presenteres et utvalg sentrale nøkkeltall fra rapporten.

Nøkkeltall for bistand i 2024

55,7 milliarder kroner i norsk bistand
Norsk bistand ble redusert med 2,9 milliarder kroner i løpende priser fra 2023, en nedgang på 5 prosent (4 prosent i faste priser). Likevel var bistandsnivået det nest høyeste historisk, både i løpende og faste priser. Internasjonal bistand fra OECD DAC-land falt med 7 prosent, i faste priser.

1,02 prosent av bruttonasjonalinntekt (BNI)
Norge var største giverland som andel av BNI, og var blant fire land som nådde FN-målet om minst 0,7 ODA/BNI-prosentandel. Målt i beløp (USD) var Norge det niende største giverlandet, og USA var det største giverlandet, og stod for 30 prosent av samlet bistand fra OECD DAC-land.

Europa største mottakerregion
Bistand til Ukraina gjorde Europa til største mottakerregion i 2024, med 10,1 milliarder kroner i bistand. Europa passerte dermed Afrika, som mottok 8,4 milliarder, som var lavere enn i 2023, men høyere enn tidligere år. Ukraina var desidert største mottakerland og mottok 9,3 milliarder kroner.

10,2 milliarder til nødhjelp
Nødhjelp utgjorde 10,2 milliarder, tilsvarende 18 prosent av den totale bistanden. Det var en reduksjon i beløp og prosentandel, hovedsakelig fordi ettårig støtte i 2023 til land rammet av Ukraina-krigens ringvirkninger falt bort (Sørpakka). Nivået var likevel betydelig høyere enn i årene før 2023.

Mindre til de fattigste landene
Bistand til de fattigste landene (minst utviklede land og andre lavinntektsland) falt med 2,3 milliarder kroner. Samtidig sank prosentandelen av landspesifisert bistand til disse landene fra 40 til 31 prosent. Det skyldes hovedsakelig at Sørpakka falt bort og økt bistand til andre land.

Les mer i rapporten «Tall som teller – Statistikk over norsk utviklingsbistand i 2024».

Betydelig økning i klimafinansiering de siste årene

Norsk klimafinansiering har økt betydelig de siste årene, som kan ses i sammenheng med Norges forpliktelse fra klimatoppmøtet i Glasgow i 2021 om å doble den årlige klimafinansieringen fra syv milliarder kroner i 2020 til 14 milliarder kroner innen 2026, samt å minst tredoble støtten til klimatilpasning innenfor dette. Doblingsmålet ble nådd for første gang i 2022, og i 2023 var norsk klimafinansiering på 16,6 milliarder kroner.

Økningen i norsk klimafinansiering er drevet av både økt offentlig finansiering og mer mobilisert privat kapital. Norfund og Klimainvesteringsfondets investeringer og mobilisering av private investeringer har bidratt med den største veksten. Klimainvesteringsfondet mobiliserte over 5,6 milliarder kroner privat kapital i 2022, som var fondets første operative år. Det var også en økning i utviklede lands samlede mobilisering av privat klimafinansiering i 2022, etter flere år med tilnærmet stagnasjon (OECD, 2024).

I 2022–23 utgjorde investeringer og mobilisering fra Norfund og Klimainvesteringsfondet rundt halvparten av total klimafinansiering, en betydelig økning fra tidligere år. Dette representerer en endring i sammensetningen av finansieringen, med en økt andel privatsektorinstrumenter (investeringer, lån, garantier osv.). Samtidig har den mer «tradisjonelle» tilskuddsfinansierte klimafinansieringen fra Norad, UD og KLD hatt en jevn økning, og norsk offentlig klimafinansiering er mer tilskuddsfinansiert enn utviklede land samlet sett. Offentlige investeringer og privat mobilisering forventes å variere mer fra år til år enn tilskuddsfinansiert klimafinansiering, som gjør klimafinansiering utfordrende å forutsi.

Klimatilpasning og utslippsreduksjon

Norsk klimafinansiering omfatter et bredt spekter av aktiviteter, men er hovedsakelig rettet mot reduksjon av klimagassutslipp fra avskoging, fornybar energi og klimatilpasning. Figur 2 viser klimafinansiering etter formål, til utslippsreduksjon, tilpasning eller begge deler («tverrgående»). Klimafinansiering med uspesifisert formål i figuren representerer kjernestøtte til multilaterale organisasjoner. Andelen av denne støtten som går til tilpasning og utslippsreduksjon er ikke kjent for 2023, men i 2021 og 2022 var mest til klimatilpasning.²

I likhet med de utviklede landene samlet sett er hoveddelen av norsk klimafinansiering rettet mot utslippsreduksjon (OECD, 2023a). Økte investeringer og mobilisering av privat kapital til fornybar energi fra Norfund og Klimainvesteringsfondet er hovedforklaringen på den betydelige veksten til utslippsreduksjon de siste årene. Støtten til klimatilpasning har også økt markant, i tråd med det politiske målet om en tredobling fra 2020-nivået. Støtten til klimatilpasning består i all hovedsak av tilskuddsfinansierte midler fra Norad, UD og KLD. En stor del av økningen i 2023 var ettårig støtte gjennom Sør-pakken, som ble etablert for å dempe de negative ringvirkningene av Russlands angrepskrig mot Ukraina. For å måle oppfølgingen av tredoblingsmålet for klimatilpasning benytter norske myndigheter en spesifikk metode, som ikke direkte tilsvarer beløpene i figuren.

I 2023 mottok Afrika mest offentlig klimafinansiering fra Norge, etterfulgt av Asia og Amerika, og økningen de siste årene har hovedsakelig vært rettet mot Afrika og Asia. Finansieringen til Asia og Amerika er primært orientert mot utslippsreduksjon gjennom Norfund og Klimainvesteringsfondets investeringer i fornybar energi og Klima- og skogsatsingen. I Afrika er det en høyere andel til klimatilpasning, med en særlig høy andel i 2023 grunnet Sør-pakken. En betydelig del av finansieringen er kategorisert “geografisk uspesifisert”, som er til aktiviteter på tvers av regioner. Når det gjelder mobilisert privat klimafinansiering i 2023, var mest til India, Zambia og Sør-Afrika.

Hovedsakelig klimatilpasning til lavinntektsland og utslippsreduksjon til mellominntektsland

Det er tydelige forskjeller i hvilke land som mottar finansiering til klimatilpasning og utslippsreduksjon etter inntektsnivå.³ Størstedelen av midlene til klimatilpasning er tilskuddsfinansiering til lavinntektsland, som ofte er mest sårbare for klimaendringer, og har begrensede ressurser til å tilpasse seg. Majoriteten av finansieringen til utslippsreduksjon er til mellominntektsland, som også samsvarer med samlet offentlig klimafinansiering fra utviklede land, og er hovedsakelig drevet av Norfund, Klimainvesteringsfondet og Klima- og skogsatsingen.

Klimafinansieringen fra Norfund og Klimainvesteringsfondet er rettet mot lavere og høyere mellominntektsland. Til sammenligning mottar lavinntektsland en betydelig andel av øvrig offentlig tilskuddsfinansiert klimafinansiering. En vedvarende utfordring i internasjonal klimafinansiering er å øke investeringer og mobilisering i de fattigste landene (OECD, 2023b).

Les (OECD, 2024) for en status på de utviklede landenes samlede innstats frem til 2022 mot 100-milliardersmålet.

No easy shortcuts for solving complexity

We should always keep in mind the presence of high risks when operating in conflict-affected countries (and more in general fragile contexts). This volatility is also reflected in a higher likelihood (up to 8 percentage points) for projects in fragile countries to be less successful than the ones in non-fragile countries (Caselli & Presbitero, 2020). Some donors, more willing to take risks, may try their best to effect change in extremely difficult conditions. However, this may come at the expense of achieving successful outcomes in the short term. Operating with complexity is not an easy task and, therefore, we should not expect to solve it easily. This is not a linear process. Failing and adjusting are crucial elements to learn along the way.

Norad lanserer bistandsstatistikken for 2023 i dag

Tirsdag 7. mai lanserer Norad offisiell bistandsstatistikk for 2023. Statistikken er tilgjengelig i sin helhet på Norads statistikk- og resultatportal. Portalen gir offisiell statistikk over forbruk av norske bistandspenger, fordelt geografisk og på sektorer og partnere. Bistandsstatistikken gir oversikt over norsk bistand til utviklingsland fra 1960 til siste regnskapsår. Her inngår detaljert informasjon om alle bistandsavtaler og finansieringen av dem. Statistikken rapporteres til OECDs utviklingskomité (DAC) som offisiell norsk bistand (ODA). Betegnelsene og kategoriseringene i statistikken følger derfor rapporteringen til OECD.

Vi har i dag publisert rapporten «Tall som teller – Statistikk over norsk utviklingsbistand i 2023», hvor gjør vi rede for sentrale tall for 2023 og trender i norsk bistandsfinansering de siste årene. Nedenfor gir vi en liten smakebit på noen hovedtall fra denne rapporten.

Norsk bistand i tall

Total norsk bistand utgjorde 58,6 milliarder kroner i 2023. Det er et nytt toppnivå for bistanden, ni milliarder kroner høyere enn forrige toppnivå i 2022, tilsvarende en oppgang på 18 prosent. Bistanden i 2023 utgjorde 1,09 prosent av Norges bruttonasjonalinntekt (BNI), og Norge var dermed giverlandet som ga mest bistand som andel av BNI.

Krig og kriser preget verden i 2023, og dette er bakteppet for lanseringen av Norges offisielle bistandsstatistikk under det årlige arrangementet Tall som Teller, 7. mai 2024. Det høye konfliktnivået påvirker også bistanden, noe vi skal ta for oss i et annet blogginnlegg om kort tid.

Nansen-programmet for Ukraina, en femåring støttepakke til Ukraina på 75 milliarder kroner, ble vedtatt av Stortinget våren 2023, sammen med en ettårig ekstrabevilgning på 5 milliarder i 2023 til utviklingsland som er særlig rammet av krigens ringvirkninger. Den sivile delen av Nansen-programmet finansieres over bistandsbudsjettet og endte i 2023 opp på 8,7 milliarder kroner, hvorav 7,8 milliarder gikk til Ukraina og nærmere 800 millioner gikk til nabolandet Moldova. Russlands angrepskrig på Ukraina har hatt stor påvirkning på innretningen av den norske og internasjonale bistanden – Ukraina var i 2023 det største mottakerlandet av både norsk og internasjonal bistand for andre år på rad.

Målt i faste priser, slik OECD gjerne omtaler tallene, var økningen i den norske bistanden på 30,9 prosent fra 2022 til 2023. Figuren under viser utviklingen målt i faste priser, hvor prisutviklingen i produserte norske varer og tjenester er justert for.¹ Også målt i faste priser var 2023 et år med rekordhøy norsk bistand.

Norsk bistand tilsvarte 1,09 prosent av norsk bruttonasjonalinntekt (BNI) i 2023. Dette var en markant økning fra 0,86 prosent i 2022. Med en høyst variabel størrelse som BNI er det vanskelig å treffe eksakt med bistandsbudsjettene mot et mål i et gitt år. Dette blir særlig synlig for en liten åpen økonomi som Norge, gitt hvor stor betydning petroleumsprisene gjennom året har å si for utviklingen for samlet norsk økonomi. Over tiårsperioden 2014-2023 utgjorde bistanden i gjennomsnitt 1,01 prosent av BNI. Til sammenligning har gjennomsnittet for OECD ligget i intervallet 0,30–0,37 prosent i samme periode.

Økt andel bistand til konfliktland i nyere og langvarige samarbeidsland

At mer av bistanden går til land med konflikt skyldes både en prioritert dreining av bistand mot konfliktland og at flere av våre langvarige samarbeidsland er rammet av konflikt enn før. Figur 2 viser økningen i landspesifisert bistand til konfliktland fra 2010 og fremover, fordelt på ulike kategorier av samarbeidsland: langvarige samarbeidsland med eksisterende konflikt i 2010 (mørkegrønn), langvarige samarbeidsland med nye konflikter etter 2010 (lysegrønn) og nyere samarbeidsland med konflikter (rosa).¹

Vi ser en økning til langvarige samarbeidsland med konflikt frem til 2022. Økningen er til langvarige samarbeidsland med nye konflikter etter 2010, som Etiopia, Mosambik og Niger. Andelen til langvarige samarbeidsland som hadde eksisterende konflikt i 2010 har holdt seg relativt stabil på rundt 20–25 prosent frem til 2022, og er land som Afghanistan, Sudan/Sør-Sudan og Somalia.

Den betydelige økningen til nyere samarbeidsland med konflikt er i hovedsak til Ukraina, Syria og Jemen. Omfanget av bistand til Ukraina fra 2022 har ført til nedgang i prosentandelen til langvarige samarbeidsland med konflikt, men i beløp har bistanden til de langvarige samarbeidslandene med konflikt økt fra 2021.

Skyldes økningen til langvarige samarbeidsland med nye konflikter (lysegrønn kategori) i hovedsak at disse landene har blitt omkategorisert til konfliktland mens bistanden har holdt seg stabil, eller også at bistanden til landene har økt i perioden? Samlet sett er økningen i stor grad drevet av omkatorisering, men det er regionale forskjeller. En betydelig del av økningen i Afrika og Midtøsten er drevet av økt bistand til landene og ikke kun omkategorisering.

Mer av den norske nødhjelpen rettes mot land med konflikt

I 2010 var nødhjelp omtrent likt fordelt mellom land med og uten konflikt, og utgjorde syv–åtte prosent av landspesifisert bistand. I 2023 har nødhjelp til konfliktland økt betydelig til 24 prosent av landspesifisert bistand. Til sammenligning er nødhjelp til land uten konflikt uendret på syv prosent. Økningen i nødhjelp går dermed til land med konflikt, selv om nødhjelpen til landene i tillegg kan være drevet av andre typer humanitære kriser.

Vi kan legge til at den totale norske nødhjelpen økte i 2023 til 12,4 milliarder kroner, mer enn tre ganger nivået i 2014, målt i løpende priser. Total nødhjelp er mer enn den landspesifiserte bistanden, som også inkluderer regionalt spesifisert bistand, tematiske fond og kjernestøtte til multilaterale organisasjoner.

Vi ser i Figur 3 at også en økende andel av langsiktig utviklingsbistand går til land med konflikt, og forholdet mellom nødhjelp og langsiktig bistand har holdt seg relativt stabil. Det tyder på at Norge opprettholder det langsiktige utviklingssamarbeidet også gjennom perioder med konflikt. I tillegg er 70 prosent av bistanden til Ukraina er registrert i bistandsstatistikken som langsiktig bistand. Landet mottok i 2023 én tredel av den totale landspesifiserte bistanden.

Over tid har mest av norsk bistand til konfliktland gått til Afrika, men mest til Europa to siste år

Figur Figur 5 viser norsk bistand til konfliktland i regionene som driver økningen til konfliktland. Konfliktland i Afrika utgjør den klart største gruppen av konfliktland, og utgjør en betydelig del av landspesifisert bistand i enkelte år – opp mot 30 prosent i 2020 og 2021. Det har vært en klar økning i andel bistand til konfliktland på det afrikanske kontinentet siden 2010. Økningen skyldes både at flere land har blitt rammet av konflikt, men også økt bistand til landene. Den økte andelen bistanden til konfliktland er også til land i Midtøsten. Denne bistanden har i all hovedsak vært til Syria og omkringliggende land, Jemen og Palestina.

Angrepskrigen mot Ukraina og omprioriteringer i norsk utviklingspolitikk har endret bildet. Europa er nå regionen som mottar den største andelen av bistand til konfliktland. Ukraina mottar mer landspesifisert bistand enn alle land med konflikt i Afrika til sammen. Nedgangen i andelen til konfliktland i Afrika og Midtøsten fra 2021 utgjør ikke en reduksjon i beløp, men andelene reduseres på grunn av den betydelige økningen til Ukraina.

Et godt problem

La oss se litt nærmere på hvert steg i oppskriften. En problemdefinisjon er ifølge Grube en miks av ideologi, verdenssyn og et utilfredsstillende tilfang av evidens. Det er altså en subjektiv vurdering som ofte fremstilles som en objektiv analyse. Som Gruber skriver:

All problems come in pieces, and politicians try to put them together for us in ways that will make us buy into their worldview.

Problemdefinisjonen er det springende punkt for å lykkes med politikkutforming ettersom den rammer inn resten av oppskriften: får man oppslutning om sin beskrivelse av et problem får man også muligheten til å utvikle policy. Mange problemer kan ligge og ulme under overflaten, nærmest som en «tilstand», og vil trenge en utløsende hendelse for å komme på dagsordenen. Det betyr imidlertid ikke at problemdefinisjonen er klar, selv om man kanskje skulle tro det. Det kan være uløste konflikter som blusser opp igjen eller etterslep på vedlikehold av viktig infrastruktur som resulterer i ulykker. Men blir man ikke enige i problembeskrivelsen vil man heller ikke komme videre til en faktisk løsning via policy.

En god historie

Hvordan vi senere omtaler problemet inngår i punkt to: historiefortellingen. Historiefortellingen er den følelsesmessige forankringen som gir mening og en helhet til både problemet og hvordan løsningen kan se ut. Tidligere president Donald Trumps dystre historiefortelling om amerikansk forfall kan tjene som et eksempel.

Et solid faktagrunnlag

Men ingen historie eller problemforståelse står seg uten data og evidens. Og motsatt: selv om et fagdirektorat som Norad liker å smykke oss med slagordet «fakta har makta», så taler data og evidens svært sjeldent for seg selv. Under pandemien var datatilfanget overveldende: det var daglige oppdateringer om antall smittede, symptomer, antall innlagte, døde etc. Likevel, som Grube illustrerer: land som Norge, Sverige, Brasil og New Zealand valgte svært ulike måter å respondere på dette faktagrunnlaget. En annen utfordring knyttet til sammenhengen mellom problemdefinisjon, historiefortelling og fakta som Grube viser til er den tidligere amerikanske utenriksministeren Colin Powells store fortelling om masseødeleggelsesvåpen som påskudd for å invadere Irak (som nettopp manglet evidens). Eller på et mikronivå: når populistiske politikere som har avfeid faren ved covid-19 selv blir svært syke og må ha behandling. Et godt evidensgrunnlag er limet i det politiske narrativet, og uten dette vil ethvert politisk initiativ omsider klappe sammen.

Effektive tiltak

Det siste punktet handler om å designe en intervensjon som følger naturlig i tråd med problembeskrivelsen, historien og fakta. Intervensjonen er sannhetens øyeblikk for enhver beslutningstaker: Hvis problemet er upresist definert og faktaene ikke henger på greip vil intervensjonen raskt vise seg mislykket, påpeker Grube. På dette stadiet kan selvsagt en rekke problemer melde seg: implementeringen kan svikte, «handlekraftige» politikere kan hoppe på løsninger for tidlig, man kan velge løsninger som for øyeblikket er populære, men som på sikt bare gjør vondt verre (f.eks. upopulære miljøtiltak) eller man kan ende med å håndtere symptomer og ikke de underliggende problemene.

Grubers bok minner oss om flere svært vellykkede policyer, hvorav noen spredte seg verden over. «Røykeloven» som vi kaller den i Norge er ett slikt eksempel. Til tross for tidlig og kortlevd motstand i mange land har slike tiltak hatt 1) en god problembeskrivelse (helseskader for millioner av røykere og passive røykere) 2) en god historie (røykerne og deres familier er ofrene, ikke skurkene), 3) fakta og evidens (dokumentasjon om skadevirkninger har eksistert i flere tiår) og 4) intervensjoner som virker (ikke bøter og straff, men røykfrie områder og avgifter på tobakksvarer).

Hva så for bistanden?

Det er flere aspekt i Grubers bok som bør vekke interesse og muligens noen bekymringer for alle som er interessert i bistand og internasjonalt utviklingssamarbeid. Ettersom bistand er et politikkfelt som svever litt mellom hjemlig politikk, internasjonale relasjoner og andre lands politikk blir dette puslespillet ofte enda mer komplisert.

En god policy er for eksempel ikke nødvendigvis en god policy for evig og alltid. Den må alltid oppdateres i tråd med konteksten og endringer i evidens. Dette kan være vanskelig for eksterne aktører som ikke sitter med hovedansvaret eller sektoransvaret i et land. Bistanden har nok en hang til å ty til policyer som har lykkes noen steder, men uten at man sikkert kan si at betingelsene for suksess er til stede andre steder (mangelen på denne lokalkunnskapen er nettopp noe av grunnen til at man tyr til internasjonale suksesser, såkalt «best practices»).

Arbeidet med problemdefinisjon og historiefortelling blir også mer komplisert. Selv om det muligens er enkelt for politikere å få vedtatt bistandsprioriteringer på hjemmebane vil en betydningsfull endring «på bakken» innebære at en rekke internasjonale aktører, samt interessegrupper og eliter i andre land, må overbevises. Eller endog at det som utgjør et vellykket policy-narrativ i giverlandet langt fra vil være det som trengs i et partnerland. Evidens og data om både problem og årsaksforhold vil ofte være vanskeligere å oppnå i bistanden. Om selve intervensjonen-fasen sier Gruber eksplisitt at dette steget er «really hard». Og mange av de utfordringene han beskriver vil også forsterkes innenfor bistanden all den tid det er snakk om komplekse og dynamiske årsakskjeder som gir ulike reaksjoner og uintenderte konsekvenser som man vil slite med å ha oversikt over.

Treg og gradvis endring

Et siste aspekt som Grube ikke går inn på i sin bok er hvordan selve demokratiet ofte fungerer som en treg og gradvis (inkrementell) policy-endrer. Noen av de viktigste bidragsyterne til litteraturen om politikkutforming, for eksempel Dahl (1992) og Lindblom (1959), har omtalt beslutningstakere som Ole Brum-aktige figurer («a bear of very little brain»), som nettopp på grunn av sine menneskelige begrensinger hva gjelder oppmerksomhet, kunnskap og analyse vil være varsomme med å ta for store politiske beslutninger eller foreta radikale endringer. Dagens politikere står tross alt i en lengre historisk linje, der kumulativt oppsamlet innsikt, erfaringer, kompromisser og forhandlinger, har ledet politikken i en viss retning. Ifølge en annen viktig teoretiker, Paul Pierson, gjør dette at tidligere vedtatt politikk har en tendens til å sette et mønster eller en retning som avleirer seg i stabilitet – som videre vanskeliggjør revers eller et tydelig brudd med eksisterende politikk (Pierson, 2004). Dette er en særskilt utfordring for de som ønsker å endre bistanden, ettersom eksisterende policy i tillegg er omhyllet av et normativt slør. I tilfeller der man må velge mellom nødlidende grupper er det derfor ekstra viktig at faktagrunnlaget er solid.

1 Øremerking kan være illusorisk

Øremerket støtte til en bestemt aktivitet kan gi økt ressursbruk på andre områder enn det som får økt finansiering. Staten i mottakerlandet kan reallokere sin finansiering bort fra området som får øremerket bistand og over til et helt annet. Eller la være å prioritere det i utgangspunktet. Fenomenet har en egen betegnelse: fungibilitet. Mekanismen kan både gi bedre og dårligere totalresultater. Uansett minner den om viktigheten av å heve blikket og se på utvikling i stort.

2 Mikro teller – makro avgjør

Det er grunn til å se utvikling i stort også uten mekanismen fra forrige punkt. Det er naturlig nok størst oppmerksomhet om og oppfølging av hvilke resultater som oppnås på tiltaksnivå. Likevel er de bare en del av historien. Et kraftverk, bedre leseferdigheter eller styrket statlig styringsevne gir ringvirkninger og kan ha langvarig veksteffekt langt utover det en måler på tiltaksnivå. Samlet effekt på økonomisk vekst er krevende å måle, men tyngden i forskning tyder på at den er betydelig og at samlet internasjonal bistand svarer seg som offentlig investeringsprosjekt.

3 Se opp for prioriteringsparadokser

Enda et poeng å ha i mente når en har oppmerksomheten på tiltaksnivå er at prioritering av bistandstiltak ut fra et kriterium om størst effekt per krone ikke nødvendigvis leder til best samlet utviklingseffekt. Tenk deg at nasjonale myndigheter i stedet for givere tar ansvar for tiltaket med aller størst effekt per krone. Videre at samlet bistand opprettholdes, men at giverne finansierer noe annet enn tiltaket med best effekt. Da vil resultatoppnåelsen som kan knyttes direkte til bistand framstå mindre. Paradokset er at samlet resultatoppnåelse i landet i dette tilfellet egentlig kan bli større. Grunnen til det siste er at statlig ansvar – forutsatt at betingelsene er gunstige – kan gi tilleggseffekter på utvikling gjennom styrking av institusjoner, læring og forholdet mellom stat og folk. Disse effektene fanges vanligvis bare opp i makroøkonomiske effektstudier pekt på i forrige punkt.

4 Bistand til staten er også nasjonaløkonomisk støtte

Et poeng som er makroøkonomisk allerede i utgangspunktet er at bistand gis i fremmed valuta. Det betyr at gaveelementet i bistanden gir en økning av landets nasjonalinntekt. Gavebistand til staten øker landets nasjonalinntekt og statens inntekter samtididig. Dette til forskjell fra skatteinntekter som i hovedsak øker statens inntekter ved å trekke inn private inntekter – det er omfordeling av nasjonalinntekt. Poenget er finansielt viktig, uavhengig av at siktemålet med bistanden er å legge grunnlaget for vekst i nasjonalinntekt og skatteinntekter over tid, slik at landet ikke trenger bistand. 

5 Bistand kan brukes av staten, men samtidig spares av landet

En måte å klargjøre forrige punkt ytterligere – også empirisk – er gjennom begrepsparet «bruk» (spending) og «absorpsjon» (absorption). For hva har skjedd hvis staten et år har økt sine utgifter i takt med mottatt bistand uten at det har påvirket netto import? Vi sier da at staten har «brukt» bistanden, men landet har ikke «absorbert» den. Staten har finansiert utgiftene med nasjonal valuta, tilsynelatende uavhengig av bistand. Bare tilsynelatende, for nasjonens finansielle stilling (netto formue) er styrket ved at bistandsvalutaen ligger igjen i sentralbanken.

Fri eller fast valutakurs?

Fast valutakurs bidrar til forutsigbarhet i priser i handelen med utlandet og gjør at inflasjonsimpulser utenfra ikke blir forsterket av svekket valutakurs. Utfordringen er typisk at med press nedover på kursen må sentralbanken ha fremmed valuta nok til støttekjøp av egen valuta (i beste fall støtte fra andre sentralbanker), sette renten kraftig opp (for å gjøre investeringer i nasjonal valuta attraktiv) eller regulere omsetningen av fremmed valuta.³

Det siste innebærer ofte at myndighetene rasjonerer valutaen til avgrensede formål og fører til et parallellmarked (svartebørs) som er vel kjent for turister i mange land. Det kan gi betydelige makroøkonomiske tap i form av redusert produksjon/inntekt. Det kan begrense produksjonen til næringslivet fordi tilgang på nødvendige innsatsfaktorer fra utlandet begrenses. Det gir også muligheten for såkalt tilkarringsvirksomhet («rent-seeking»)⁴ for de som er i posisjon til å kjøpe valutaen billig til offisiell kurs og selge den i parallellmarkedet.⁵

Disse utfordringene taler for mer flytende valutakurs. Samtidig vil flytende kurs fungere som buffer og justeringsmekanisme når det oppstår ubalanser i form av store underskudd i utenriksøkonomien og raske kapitalbevegelser. En flytende kurs kan dempe et økende underskudd i utenriksøkonomien ved at prisen på nasjonal valuta faller mot utenlandsk valuta. Det gjør prisen på varer fra utlandet (i nasjonal valuta) høyere og demper importen, mens eksportører kan øke markedsandeler og eksportvolum ved å senke prisen i utenlandsk valuta.

Frie eller regulerte kapitalbevegelser?

Hvor raskt og fleksibelt markedsmekanismer virker på valutakurs, kreditt og investeringer, og dermed hvordan pengepolitikken fungerer, avhenger av reguleringsregime: Hvor fritt valuta og andre finansobjekter kan omsettes i det åpne markedet. Det teoretiske hovedargumentet for frie kapitalbevegelser er at kapitalen finner veien dit den gir høyest avkastning som gir mer effektiv allokering av samfunnets ressurser og høyere økonomisk vekst. Hovedargumenter mot er at hurtigheten i finansielle strømmer kan destabilisere en økonomi og skape uforutsigbarhet. Hva som totalt sett er mest gunstig er et empirisk spørsmål, og kan være forskjellig fra økonomi til økonomi. IMF sitt syn er spesielt viktig ut fra fondets faglige tyngde og rolle som finansinstitusjon. Fra å være en ganske konsekvent tilhenger av frie kapitalbevegelser har institusjonen blitt noe mer nyansert og IMF er nå mer positiv til regulering av kapitalbevegelser enn tidligere (International Monetary Fund, 2022).

Hvor selvstendig pengepolitikk?

Med fastkurspolitikk vil pengepolitikken som nevnt kunne bli «slave» av det som trengs for å støtte den nasjonale valutaen.⁶ Det kan bety at renten må settes svært høyt for å støtte valutaen i situasjoner hvor økonomien ellers trenger lavere rente.⁷ Størst selvstendighet i pengepolitikken oppnås i teorien med flytende kurs, i den forstand at mest vekt kan legges på brede makroøkonomiske og finansielle hensyn.⁸ De fleste rike land og et økende antall lav- og mellominntektsland har uavhengige sentralbanker som setter renter ut fra et inflasjonsmål.⁹ Denne løsningen betyr at pengepolitikken får en tyngre rolle i stabiliseringspolitikken mens staten i sin budsjettpolitikk kan legge mer vekt på rollen som tjenesteyter, investor og omfordeler. I praksis har som vi skal se særtrekk ved finansmarkedene i landene – hvor utviklet de er og hvor fritt transaksjoner får flyte – likevel stor betydning for hva som fungerer best.

Økonomier under press – noe må gi etter

Pengepolitikken kan ikke eliminere slike kraftige tilbakeslag som Afrikanske økonomier har blitt påført gjennom pandemi, inflasjon og urolige finansmarkeder. En viktig begrensning på kapasiteten til å beskytte folk og makroøkonomi er lavt inntektsnivå. Hvis et lavinntektsland øker statsbudsjettet med en prosent av BNP, utgjør det en økning på rundt 200 kroner per innbygger. Det tilsvarende tallet for Norge er over 10 000 kroner.¹⁰

Pengepolitikk er likevel viktig for hvordan sjokk dempes og finansiell forutsigbarhet bevares, noe som igjen påvirker rommet for å bruke finanspolitikken. Dette ble klart illustrert ved at netto ekstrabruk av budsjettmidler på Pandemien i lavinntektsland var under to prosent, mot godt over tyve prosent i rike land (International Monetary Fund, 2021). Denne begrensningen på handlefrihet i finanspolitikken skyldes delvis pengepolitiske faktorer.¹¹ Konsekvensen ble at tilbakeslaget etter Pandemien ble lengre og skadene på varig vekstevne større i fattigere enn i rikere land. Framover vil både egne politikkvalg og tilgangen på internasjonal finansiell støtte avgjøre om framgangen – som regionen sårt trenger – blir stor nok.

The reshuffling of the global bottom quantiles

Its benign role for global inequality (via the between component) seems, though, to have come to an end. However, its role for the reshuffling of global income positions has been, and still is, very relevant. China’s development has led to a ‘migration’ of the Chinese population, which does not belong anymore to the global bottom quintile. But who has taken, then, these empty slots? According to Milanovic (2022), 4 out of 10 in the global bottom quartile (the poorest 25 percent of the global population) belong to the Indian subcontinent (India, Bangladesh, Pakistan). Therefore, the Chinese miracle has had important implications from a global distribution perspective by reshuffling the lowest tail. No spot in the global income distribution is static, even more in a situation where there are economies that grow considerably more than others. To provide an example, some of the rich countries’ lower parts of the income distribution already shifted down in terms of their global income position. Let’s take Italy as a case: according to Milanovic (2022, p. 25), between 1988 and 2018, “the bottom Italian decile has slipped by 20 global percentiles, the second and the third by respectively six and two. The other deciles were not affected as they tend to be above the part of the global distribution where the Chinese influence has been the strongest.”

This has been also observed in countries like France and Germany (where the poorest decile has shifted down from the 81^st global percentile in 1993 to 75^th percentile in 2018). We have now a better overview of the global bottom reshuffling, but what about the composition in the global top 5 percent of the income distribution? Perhaps not surprisingly, the Global West (Western Europe, North America) plus Japan) have remained stable and anchored in their top position. Given its size and the development achieved so far, there is a risk that China’s future growth may also end up fuelling global inequality, if other economies don’t keep up its pace. We can think of a threshold effect above which China’s growth (holding other things equal) will eventually boost global inequality. This does not mean, though, that we should advocate for some countries to stop growing, but rather that some countries need to grow more and faster.

What is the role of developing economies in all this?

This likely pro-inequality role of China, via the between component, despite being relevant, does not represent, though, the main concern, from a pure (re-)distributional perspective. The between inequality component can, indeed, also be driven by the low-income countries, at the bottom of the distribution, that keep on lagging behind (even more in recent years).⁷ This is worrisome and more harmful too, from a welfare perspective. In other words, thinking about the different drivers of the between inequality component is also important: it can worsen due to many concomitant factors, with some of them being more pressing than other from a development perspective. The Indian and the African continent play an important role for the future of global inequality. They must experience a quicker and more inclusive progress, growing at a higher speed than rich economies, to avoid a divergence over time in the between component. This is easier said than done, but not impossible. Development assistance can play a role in facilitating this catch-up process, by targeting those economies that are lagging behind in this process and bring them up to speed with targeted interventions in the attempt to reduce both components of inequality.⁸

Recent shocks such as Covid-19 and the economic repercussions of the war in Ukraine are all elements that have had (and still do have) profound consequences for global inequality (Bank, 2022; Deaton, 2021) with some economies being hit disproportionally more by them. The World Bank has estimated the effect of the pandemic on the global inequality, finding that the latter has experienced the largest increase since WWII, mainly driven by the between component. Within-country inequality has increased too, despite less than what initially expected during the pandemic. It had also been showing a gradual upward trend until 2018 (Figure 2), suggesting the presence of wider income disparities within countries (including high-income economies).⁹

History has taught us that very disruptive shocks have turned, at times, into opportunities to figure things out, sparking a sort of creative disruption. The unexpected growth miracle of China should also serve as a powerful reminder that, despite the many challenges ahead, outstanding positive development paths can still emerge.

Fattigdom, men ikke ulikhet

At fattigdom er et onde har det historisk, geografisk og på tvers av politiske ideologier vært bred enighet om. For ulikhet er det helt annerledes. Holdningen til ulikhet har snarere vært en av de definerende forskjellene langs høyre-venstre aksen i politiske ideologier. «Ulikhet i hva» er imidlertid viktig. Det er typisk større enighet om at ulikhet i muligheter (utdanning eller rettigheter) er mer skadelig for økonomien enn ulikhet i resultater (inntekt og formue). Det er enighet om og godt dokumentert at fattigdom ikke bare er uønsket i seg selv, men skadelig for utvikling.² I dette innlegget er hovedsaken ulikhet i inntekt.

Holdninger til ulikhet er verdimessig forankret og ofte tett knyttet til synet på frihet.³ Holdninger til ulikhet henger også sammen med oppfatningen om hva som er ulikhetens årsaker og konsekvenser. Dette varierer med den faktiske virkemåten i ulike økonomier. Ideelt sett er det et faglig spørsmål som bør besvares med forskning. Vi er imidlertid inne i et vanskelig område for å skille fag og politikk. Ikke minst fordi rollefordelingen mellom stat og marked både er et nøkkelområde for økonomisk forskning, og er tett knyttet opp mot verdiholdninger. Markedet har appell som arena for «frihet til» (å lykkes), mens staten har appell som arena for «frihet fra» (å mislykkes). Når vi skal tolke skiftene i historien om synet på ulikhet i de multilaterale finansinstitusjonene, må vi også se dem i et slikt spenningsfelt. Mellom store samfunnsendringer, tilgang på forskning og ideologiske strømninger.

Begrepet «global ulikhet» brukes om ulikhet mellom alle innbyggere i hele verden. Den kan deles opp i en komponent som består av forskjeller på gjennomsnittsinntekt mellom land (vektet med befolkning), og forskjeller innad i land. Siden 1990 har ikke minst den høye veksten i gjennomsnittsinntekt i Kina, men også andre folkerike land som India og Vietnam, bidratt til redusert ulikhet mellom land. Pandemien og hvordan denne rammet de fattigste landene tyder på at global ulikhet igjen økte etter 2020. Når vi nedenfor går gjennom Bretton Woods-institusjonenes syn på ulikhet innen land, må vi ha i mente at økonomisk vekst stadig er helt nødvendig for å få ned fattigdommen i de fattigste landene.

Grove trekk av en «idehistorie»

I notatet The Analysis of Inequality in the Bretton Woods Institutions fra 2022 gir Francisco Ferreira en interessant gjennomgang av hvilken posisjon ulikhet som tema har hatt i Verdensbanken og IMF. Notatet er blant annet basert på maskinlesing av i 33 000 dokumenter i Verdensbanken, over 48 000 i IMF, med telling av begrepene «equality» og «inequality». Han deler synet på ulikhet inn i fem perioder med ulike hovedtrekk.

Fase 1 – 1946–1968: Kun fremme investeringer og vekst

I denne perioden er bruken av begrepene «equality» og «inequality nær null. Oppmerksomheten var nesten utelukkende om den nødvendige betingelsen: investeringer og vekst. Kjernen i denne mer makroøkonomiske tilnærmingen er fortsatt helt grunnleggende i nasjonal og internasjonal innsats for utvikling.

Fase 2 – 1968–1980: Fattigdom kommer inn og ulikhet blir berørt

I denne perioden kommer fattigdom tydelig inn hos Verdensbanken. Bruken av begrepene «equaliy»/«inequality» øker, og det første viktige dokumentet om ulikhet blir publisert. Det hadde den talende tittelen: Redistribution with growth. Dette holdt ikke lenge.

Fase 3 – 1980–1990: Washington Consensus – markedsliberalisme og budsjettdisiplin

Pendelen svinger tilbake. Oppmerksomheten om ulikhet ble nesten borte og oppmerksomheten om fattigdom igjen mindre i Verdensbanken. Washington Consensus var blant annet kjennetegnet av sterk vekt på statsfinansiell disiplin, liberalisering av markeder og utenriksøkonomi samt privatisering av offentlig aktivitet.

Fase 4 – 1990–2014: Stor oppmerksomhet om fattigdom og sakte økende om ulikhet

I denne perioden ble fattigdom flyttet betydelig høyere opp på agendaen. Det var også gradvis økende oppmerksomhet om ulikhet i Verdensbanken, illustrert i Ferreiras notat med oppgang i bruken av ulikhetsbegrepene i publikasjonene i Verdensbanken.

Fase 5 – 2014 til i dag: Ulikhet blir etablert som sentral utviklingsutfordring

I denne perioden skjøt oppmerksomheten om ulikhet kraftig fart. Spesielt ble oppmerksomheten om ulikhet i denne perioden sterkt økende i IMF, mens oppmerksomheten holdt seg i høy i Verdensbanken. Redusert ulikhet ble også i 2015 et av bærekraftsmålene.

Før temaet ulikhet ble løftet så høyt opp som det er nå, hadde det vært fraværende fra agendaen, kommet inn, og falt ut igjen. Det er naturlig å se på de økonomiske argumentene som har stått sterkt når ulikhet har vært fraværende på agendaen. Deretter hvilke momenter som kom inn eller fikk økt tyngde når ulikhet kom sterkt inn på agendaen.

En dominerende men overforenklet teori

I en av de dominerende teoriretningene innen økonomi – såkalt nyklassisk teori – er et av de mest velkjente poengene at i en velfungerende markedsøkonomi vil statlige inngrep for jevnere fordeling av «kaka» komme med en pris i form av en mindre «kake». Argumentet er at omfordeling ødelegger insentivene som driver framgang. Kroneksemplet er at høye marginalskatter på inntekt så vel som stønadsordninger (arbeidsfrie inntekter) svekker belønningen av å arbeide. Argumentet er sterkest hvis forskjeller i avlønning avspeiler forskjeller i bidrag til verdiskaping. I hvilken grad dette premisset holder er dermed et nøkkelspørsmål.

Tesen om betydningen av insentiver og rom for ulikhet er ikke død og fortsatt bredt akseptert og høyst viktig. Det er sterkt overforenklet å hevde at det var eneste gangbare teori i Washington. Men likevel klart at den stod sterkt i alle periodene beskrevet over, en kan si ekstremt sterkt i «Washington Consensus»-perioden.⁴

Argumentene mot posisjonen til ovennevnte tese hadde eksistert lenge i form av alternative teorier og mekanismer bak inntektsforskjeller. Teoretisk er det en rekke grunner til at markedsavlønning kan avvike fra samfunnsøkonomisk (marginal) verdi. Svært høye inntekter kan skyldes økonomisk markedsmakt, politisk monopolmakt, kontroll over naturresurser, korrupsjon eller illegitim utnyttelse av posisjon, for å nevne noe. Motsatt kan lav inntekt eller fattigdom skyldes for liten markedsmakt for lønnstakere (manglende/svake fagforeninger). Det kan også skyldes offentlige underinvesteringer i områder som utdanning eller landbruk. I disse tilfellene avspeiler ikke ulikhet forskjeller som kan skape sunn økonomisk dynamikk. Den kan tvert imot avspeile forholdene som hindrer det. Kort sagt holder ofte ikke premissene som taler mot å bekjempe ulikhet. Spørsmålet er likevel hva slags mekanismer som dominerer. Det må besvares empirisk.

Ekstrem rikdom og ny empirisk forskning

En hovedfaktor som banet veien for økt oppmerksomhet om forskning på ulikhetenes årsaker og konsekvenser var kraftig framvekst av dokumentasjon på selve omfanget av ulikhet. Ikke minst ved boka Capital in the Twenty First Century fra den franske økonomen Thomas Piketty (2014) og etableringen av World Inequality Lab. Et anslag viser eksempelvis at de 1 prosent rikeste i verden la beslag på 27 prosent av samlet inntektsvekst i perioden 1980–2016, mens de 50 prosentene på bunnen fikk 12 prosent (Alvaredo et al., 2018). Her var det tallene som beskrev ekstrem rikdom som fanget oppmerksomheten i offentligheten, mer enn ulikhet generelt eller fattigdommen spesielt.

Den siste faktoren som bidro til reorientering var empirisk forskning som indikerte at forskjeller, i tillegg til å ha økt, også er skadelige for økonomiene. En studie som kom i 2011 var viktig på grunn av innholdet, men ikke minst hvem som stod bak. Den ble gjort av forskere i IMF; som nevnt en institusjon med stor tro på «god» ulikhet.⁵ Den var basert på økonometriske analyser av store datamaterialer og konkluderte med at ulikhet kunne svekke vekst. En annen studie konkluderte enda sterkere med betydelig rom for direkte omfordeling uten skade på vekst. Disse arbeidene fikk sammen med andre stor betydning. Herfra ser vi i Ferreiras notat at bruken av ordene «equality» og «inequality» økte kraftig også i IMF.

Siden mangfoldet i teori og empiri om ulikhet alltid har vært stort også i økonomifaget er det som jeg antydet over ikke bare tyngdefordelingen i forskning som avgjør hvilke grunnsyn som vinner gjennom. Verdier, ideologier og politiske strømninger spiller inn også inn. Ferreira peker i sitt notat på at Washington Consensus faller sammen med en liberalistisk dreining i politikken både i USA med Ronald Reagan og i Storbritannia med Margaret Thatcher.⁶

Hva nå?

Det er liten tvil om at endringene i synet på ulikhet i Verdensbanken og IMF har hatt stor betydning gjennom disse institusjonenes rolle som finansinstitusjoner, faglige premissleverandører og agendasettere. Om de har vært bremseklosser eller pådrivere avhenger av ståsted – sett fra Norge vil nok flere svare det første enn sett fra USA.

Nyorienteringen har vært viktig og har økt kvaliteten på det faglige grunnlaget for internasjonalt samarbeid og utviklingsinnsats. Det har gitt økt innsikt i økonomisk dynamikk og virkemiddelbruk. Oppmerksomheten om behovet for bedre og mer progressive skattesystemer i kombinasjon med overføringer også i fattige land har økt, for å nevne ett eksempel blant mange.

Det er imidlertid langt fra klart at den økte oppmerksomheten om ulikhet har betydd økt oppmerksomhet om fattigdomsutfordringen i offentligheten. Selv om økt kunnskap om ekstrem rikdom for mange vil assosieres med dens motpol, ekstrem fattigdom.

Uansett handler mye ulikhet om drivkrefter som de multilaterale institusjonene har begrenset eller ingen makt over. Andre tunge trender i verden er nå framgang for autokratiske styreformer, geopolitiske spenninger, flere kriger og ikke minst natur- og klimaendringer som truer vår eksistens. Det siste er i seg selv en formidabel ulikhetsutfordring (Chancel, 2022). At ulikhet er anerkjent som global utfordring og at kunnskapen om ulikhet har styrket sin posisjon er i det minste en plattform for framgang.

Mye gjenstår

I klimaforhandlingene fremover blir samlet ambisjonsnivå for klimafinansiering et hovedtema, og ikke minst hvordan ambisjonene skal realiseres. I tillegg til spørsmålene om bidrag fra industrialiserte land og hvordan privat kapital kan bidra mer, vil et spørsmål være om økte ambisjoner også skal omfatte bidrag fra høyere mellominntektsland. Et viktig spørsmål blir også fordelingen mellom tilpasning og utslippsreduksjon.

What is structural change?

Labour productivity plays a crucial role in economic growth and development. In its broad economy meaning, it can be decomposed into two major channels (McMillan et al., 2014): i) the productivity within sectors (within component); and ii) the productivity effect of labour reallocations across different sectors, called structural change.¹

The latter represents one of the core elements for sustained long-term growth, as it drives the complexity and the degree of diversification of an economy (McMillan et al., 2014). This process, which is, by its very nature, dynamic (Diao et al., 2019), can be explained as the transition from low productivity and very labour-intensive sectors/economic activities (e.g. agriculture) to more productive and high-skill intensive ones, implying, then, a change in the sectoral composition of the GDP. As economies develop, the share of employment in agriculture tends to decline, while the opposite trend is observed with respect to the service sector (see Figure 1).

The standard economic view of structural transformation has been based on three stylised facts (Sen, 2019): 1. Economies experience a declining employment share in agriculture; 2. Economies experience a hump-shaped share of employment in industry (with a focus on the manufacturing sector which represents its main component) at early stage of development, whereas the share decreases as the economy develops; 3. Economies experience an increasing employment share in services.

Looking at the compositional changes of an economy over time and across countries can be relevant from a policy standpoint. It provides valuable insights into how the future growth potential of the economies may unfold. This aspect becomes even more relevant when focusing on today’s low-income economies, as their growth trajectory can differ significantly from the one of other countries that undertook a miraculous growth, such as the Asian tiger economies (often referred to as the ‘Asian miracle’).² This may raise important questions about how and to what extent and low-income economies will be able replicate this pattern in the near future (Nayyar et al., 2021). In other words, is a service-led development model a concrete possibility for poorer economies?

What are the drivers of structural change?

According to economic theory, changes in productivity within the manufacturing and services sectors (which are frequently referred to as ‘modern sector’) are considered the main engine to ensure this transition and to secure a more diversified economy (U.N. Habitat, 2016). For the modern sector to grow and prosper, though, a fostering institutional environment (e.g. competition policies) and the availability of human capital are essential elements. The more traditional path of structural change lies in the reallocation of workers from agriculture to manufacturing and service first, and then out of manufacturing and into services. This has been considered the paradigmatic model, as it had been observed in all developed economies. More recently, though, many have started questioning whether this conventional view holds for structurally underdeveloped countries. In many African low-income countries, for instance, we have witnessed a direct transition of the workforce from the agriculture to non-business services (Sen, 2019). What are alternative explanations that can explain diverse paths of structural change?

Some structural change pathways may also be, at times, hard to reconcile with social and environmental protection (i.e. the heavy industrialization wave witnessed in China), necessary condition for the transformative change advocated by the 2030 agenda (Islam & Iversen, 2018). This raises important questions, as the paradigmatic model of structural change has often been the result, de facto, of an unsustainable development pathway embraced by high and upper-middle income economies for a long time.

So, what? Challenges and opportunities

In recent discussions among economists and researchers, a central question has emerged: Is the manufacturing sector an inevitable progression in the development trajectory of low-income economies, or could these nations potentially achieve higher productivity growth by prioritizing the service sector instead? This question gains significant relevance, particularly in the context of economic development.

The reason why manufacturing had been considered essential for growth for so long, was its ability to combine scale, innovation, and spillovers with low-skilled employment, thereby increasing productivity and large-scale job creation (a twin gain). However, the ‘modern’ manufacturing sector has become more skill-intensive and it seems to rely more heavily on technological innovation that favors capital over labour (Rodrik, 2018). This means that the comparative advantage of poorer economies to use relatively cheaper labour is likely to have eroded over time (McMillan & Zeufack, 2022) and the win-win scenario (productivity and job creation at scale) is not a given anymore.

A second important point is linked to trade integration, global competition, and the tendency for production to be part of cross-border value chains. This puts higher demands on regulated trade with inputs and intermediary products and makes it (even) more difficult for countries with an underdeveloped business environment – including cumbersome border controls (and corruption) - to move closer to the technology ladder and compete successfully.

As for the service sector, it represents a quite heterogenous group. There are, indeed, many important differences among services, with respect to their scale, innovation, spillovers, and skill-intensity. This may have implications on both productivity and employment. While some of these services are also intertwined with the manufacturing sector and goods (there is, broadly speaking, a degree of complementarity), others can be largely driven from non-manufacturing sectors and do not require a manufacturing core to prosper. This is crucial, as increased productivity in the service sector can generate positive spillover effects across the entire economy. According to a World Bank report (Nayyar et al., 2021) on the potential of service-led transformation, much of the growth experienced by the service sector in poor economies has been driven by low-skilled services (tradable and domestic), rather than by the global innovators services such as finance and business (despite a promising upward trend), or skill-intensive social services (education and health).

Omfordeling

Minstepris: 158 milliarder USD eller 0,12 prosent av verdens BNP. Det er hva som trengs (årlig) dersom en kunne dele ut det eksakte beløpet til de som er under grensen slik at de når fattigdomsgrensen. Hvis OECD-landene – de tradisjonelle giverne av bistand – betalte hele regningen, ville beløpet utgjøre 0,26 prosent av deres bruttonasjonalprodukt (BNP).¹

Grunnlaget for anslaget er husholdning- og inntektsstatistikk. Ekstremfattigdom er definert som å leve for under 2,15 USD per dag, en inflasjonsjustering av den opprinnelige «dollar a day» definisjonen.² Statistikken forteller hvor mange som er under fattigdomsgrensene og hvor langt under grensen forbruket eller inntekten deres er.³ De ekstremfattige utgjør 8,5 prosent av verdens befolkning, men har et forbruk som utgjør 0,28 prosent av verdens BNP. Hvis alle i denne gruppen levde akkurat på fattigdomsgrensen, ville forbruket øke til 0,4 prosent av verdens BNP.

En av forutsetningene for en helt kirurgisk presis eliminering av ekstremfattigdom er at man vet hvem de er og hvor de bor. Fattigdomsstatistikken i fattige land er imidlertid basert på utvalgsundersøkelser som typisk bare omfatter noen tusen husholdninger. Land med stor uformell sektor mangler vårt grunnlag for målretting; ikke minst registerdata med inntekt.   

Selv om en så billig vei til målet derfor er praktisk overambisiøs, forteller tallet om en fordelingsmessig ganske puslete ambisjon; Den vil innebære å øke gjennomsnittlig forbruk for 660 millioner mennesker fra omtrent 1,5 til 2,15 USD om dagen.

Garantert minsteinntekt

Makspris: 6076 milliarder USD eller 4,7 prosent av verdens BNP. En «høyeste pris» kan defineres som det ytre motstykket til perfekt målretting: en garantert minsteinntekt. Alle mennesker får overført 2,15 USD per dag (eller 785 USD per år). Dette er med moderne teknologi (plastkort, mobiltelefoner) teknisk mulig, men vesentlig dyrere. Beløpet øker til 6076 milliarder USD per år. Det tilsvarer 4,7 prosent av verdens BNP.

Reduksjon av beløpet som trengs gjennom en viss avgrensing og målretting er dog lett. Andelene ekstremfattige i høyinntektsland og flere høyere mellominntektsland – herunder Kina – er langt under en prosent. Hvis en begrenser minsteinntekten til lav- og mellominntektsland og tar ut Kina, faller beløpet til 4108 milliarder USD eller 3,2 prosent av verdens BNP. En god del flere mellominntektsland kan lett skrelles bort uten at det i særlig grad påvirker antall ekstremfattige som nås.

Dermed illustreres også at en slik tenkt ordning vil kunne kombinere omfordeling mellom mennesker og mellom land. Hvis OECD-landene betalte hele regningen ville det utgjøre 6,7 prosent av deres BNP. En kan imidlertid redusere overføringen til for eksempel en dollar, og slik mer enn halvere utgiften. Ekstremfattigdommen vil i så fall gå kraftig ned selv om den ikke fullstendig elimineres.

Minsteinntekten vil også gå til mennesker som ikke lever i ekstrem fattigdom, inklusive den rike delen av befolkningen. I lav- og mellominntektsland lever 28 prosent av befolkningen for under 3,65 USD om dagen og 56 prosent av befolkningen for under 6,85 USD om dagen. Selv om den primære målgruppa er de om lag 660 millioner ekstremfattige, vil neppe omfordeling til disse gruppene kunne anses som ren «lekkasje». Innvendingen om utbetalinger til rike vil gjenstå. Men utbetaling av noen hundre overflødige dollar til en milliardær er småpenger sammenliknet med hvor mye en liten økning i skatt for disse vil bety. I de fattigste landene er imidlertid gjennomsnittlig inntektsnivå så lavt at potensialet for nasjonal omfordeling er svært begrenset.⁴ En minsteinntekt delvis finansiert med økt skatt på de med høyest inntekter må derfor være en global mer enn nasjonal omfordelingsmekanisme.⁵

Mye taler for at denne måten å eliminere ekstremfattigdommen på er mer en politisk enn en praktisk eller økonomisk utfordring.

Vekst

Økonomisk vekst: Cirka 12 prosent i året til 2023. Hva som trengs av økonomisk vekst for å avskaffe ekstremfattigdom beregnes ved å la alle inntekter og forbruk øke med samme rate. Det vil nå være nødvendig med 9,4 prosent årlig vekst i BNP per innbygger i utviklingslandene fram til 2030.⁶ Siden befolkningsveksten i mange land «spiser» opp mot 3 prosentenheter av veksten i BNP, betyr dette at BNP-veksten må være i størrelse 12 prosent per år.⁷

Vekst i slik størrelsesorden over mange år er oppnådd i noen få land, ikke minst Kina, men er helt urealistisk for de aller fleste land. Utsiktene på lenger sikt er svært usikre, men mye motvind i økonomien ventes å vedvare og forverres av stadig mer alvorlige klimakonsekvenser, ikke minst i Afrika. Mer realistiske vekstscenarier peker heller mot at ekstremfattigdommen kan gå mot null rundt 2050, og at det fortsatt vil være rundt 600 millioner ekstremfattige i 2030.

Urealistisk men uambisiøst?

Så hva er konklusjonen: Er fattigdomsmålet for ambisiøst? Hvis en mener i betydningen urealistisk er svaret «ja» for alle de tre stiliserte måtene vi over har beskrevet at målet kan nås på. Den første av praktiske grunner, den andre av politiske, den tredje av økonomiske.

Anlegger vi et globalt fordelingsperspektiv er imidlertid svaret et klart «nei». Å bli kvitt ekstremfattigdom er egentlig en ekstremt lav ambisjon; minsteprisen er lav fordi vi rett og slett får svært lite for pengene.

Utslippsøkning når vekst «rasjoneres» til de fattige menneskene

Den ene beregningen beskrives av de grønne søylene i figuren, og avgrenser i hovedsak utslippsøkningene til det som følger av at de fattige får økt sitt forbruk opp til hver av de tre fattigdomsgrensene. Beregningene ser med andre ord bort fra den bredere økonomiske utviklingen.

Det framkommer at å utrydde ekstrem fattigdom – å heve over fattigdomsgrensen de nå om lag 700 millioner menneskene som er under 2,15 USD om dagen – vil gi et ekstrabidrag til klimagassutslippene på under én prosent av globale utslipp målt i forhold til 2019. Utslippsøkningen dersom vel 1,8 milliarder menneskene skal øke forbruket til over grensen på 3,65 USD for lavere mellominntektsland blir rundt fem prosent. For fattigdomsgrensen i høyere mellominntektsland (6,85 USD) blir veksten i klimagassutslipp 18 prosent.

I disse beregningene er det klimaavtrykket av det økte forbruket til de fattige som regnes inn, inklusive leveransene fra tilbudssiden i økonomien som må til for å produsere dette økte forbruket. Det er med andre ord tatt hensyn til at utslippene øker gjennom økt produksjon. Utslippsintensiteten er holdt konstant og øker dermed i takt med produksjonen.

Utslippsøkning når økonomisk vekst «rasjoneres» til land med fattige mennesker

De mintgrønne søylene viser utslippsøkningene knyttet til å avskaffe fattigdom gjennom bredere økonomisk vekst, men fortsatt på en avgrenset måte. Veksten «rasjoneres»: Det er kun landene med fattigdom som «får lov» til å vokse fram til fattigdommen er borte. Så skal veksten stoppe. I disse landene er det imidlertid vekst i økonomien som helhet som skal få ned fattigdommen. I land uten fattigdom «tillates» ingen vekst. Bidrag til utslippsøkning framkommer som differansen mellom vekstscenariene som utrydder fattigdommen og et scenario uten vekst i BNP per innbygger. Utslipp i forhold til BNP følger her historiske mønstre, som i hovedsak betyr at utslippene grovt sett øker i takt med den økonomiske veksten.

Forskjellen på denne beregningsmåten og den overnevnte er at forbruket nå vokser i alle husholdninger, ikke bare for de som er under fattigdomsgrensen. Vi ser at utslippsøkningen knyttet til å utrydde ekstrem fattigdom femdobles til om lag fem prosent. I beregningene er ekstrem fattigdom utryddet i 2050.

Utslippsøkningene forbundet med å «tillate» veksten som avskaffer fattigdom under de to høyere fattigdomsgrensene er vesentlig større: for 6,85 USD om dagen øker de globale utslippene med hele 45 prosent. Nesten 3,7 milliarder mennesker, rundt halvparten av klodens befolkning, lever under denne grensen.

Ett budskap er at målkonflikten mellom å utrydde ekstrem fattigdom og å nå klimamålet synes liten. Beregningene gir små økninger i utslipp av å fjerne ekstrem fattigdom.

Forutsetningene som er brukt er imidlertid ikke ment å gi et realistisk bilde av målkonflikten. Klima og fattigdom må også ses i et fordelingsperspektiv. Da forteller tallene både noe om ambisjonen i fattigdomsmålet og ansvaret for klimaproblemet. Årsaken til den lille økningen i globale utslipp som følger av å nå målet om utryddelse av ekstrem fattigdom, ligger i utgangspunktet: En person som lever i ekstrem fattigdom har ekstremt lavt forbruk, og bidrar derfor med ekstremt små utslipp. Hvis denne gruppen øker sitt konsum med noen kroner om dagen betyr det lite for globale utslipp.

Et ganske annet budskap ligger i utslippsøkningene for høyere fattigdomsgrenser. Utslippsøkningene som følger av å fjerne denne fattigdommen er så store at de tydeliggjør et ufravikelig imperativ: Framtidig økonomisk vekst må frakobles utslipp. Fossil energi må erstattes av fornybar. Dette er en stor del av den store omstillings- og finansieringsutfordringen.

Både fattigdom og klima handler om økonomisk vekst og fordeling, men på ulik måte. I beste fall er det rom for at økonomisk vekst fortsetter å bidra til redusert fattigdom, selv om det utvilsomt trengs jevnere fordeling av verdens «kake» mellom land og mennesker. Klimautfordringen har derimot ikke noe voksende utslippsbudsjett å fordele – tvert imot. Dette kobler klimautfordringen og fattigdomsutfordringen tett sammen. De må løses i sammeheng – en løsning på den ene utfordringen løser ikke automatisk den andre.