Demokrati under press – hva betyr Kina som bistandsaktør?

I en verden preget av demokratisk tilbakegang ser vi nærmere på hvordan bistand fra utradisjonelle, autokratiske donorer kan påvirke bistandslandskapet – og mer spesifikt om slike aktører kan undergrave effekten av demokratistøtte fra tradisjonelle donorer.

Woohyun Lee og Maja Kirkeby Brastad har vært praksisstudenter ved Norads seksjon for statistikk og analyse, og studerer samfunnsøkonomi på Økonomisk institutt ved Universitetet i Oslo

Verden er ikke lenger på en demokratiseringsbølge slik som den var etter andre verdenskrig og på 90-tallet. Det er en nedgang i demokratier rundt om i hele verden (se Figur 1). Det gjennomsnittlige demokratinivået i verden i 2023 var nede på nivåer sist sett i 1985.¹

Figur 1: Økning i lukkede autokratier og nedgang i liberale demokratier er blitt en tydelig trend. Kilde: V-Dem (2024)

Vi lever i en verden hvor autokratisering har blitt en trend. Ifølge V-Dem (2024) er 42 land og 35 prosent av verdens befolkning i en autokratiseringsprosess. Bare 5 prosent av verdens befolkning bor i land som er i en demokratiseringsprosess. Dette har ført til et et nytt landskap i bistanden. I 2019 gikk 79 prosent av offisiell bistand (ODA – Official Development Assistance) til land klassifisert som autokratier, en økning fra 64 prosent i 2010 (OECD, 2022). Denne økningen i andelen ODA til autokratier skyldes delvis en økning til land som reklassifiseres som autokratier, og en økning i nødhjelp som ofte gis til autokratier.

Dette innlegget setter søkelys på demokrati og bistand, og spesielt hvordan nye utradisjonelle autokratiske donorer – med Kina som eksempel – kan påvirke bistandslandskapet, og hvordan dette kan påvirke effekten av demokratibistand fra tradisjonelle donorer.

Hva er demokratibistand?

Demokratibistand er ODA rettet mot å bygge opp, promotere og investere i demokrati. Bistanden blir gitt gjennom to kanaler som OECD (2022) betegner som «State Building» og «Democracy Promotion». Kategorien «State Building» omfatter bistand til aktiviteter som sikter mot å skape og styrke kjerneoppgavene og institusjonene i en stat. Bistand til «Democracy Promotion» støtter demokratiske prosesser og verdier ved å styrke sivilsamfunnet, fremme ytringsfrihet og støtte valgprosesser.

Nye autokratiske donorer gir bistand uten politiske betingelser

Bistand fra de tradisjonelle donorene, DAC-landene (Development Assistance Committee), gis vanligvis med betingelser, som krav om demokratiske reformer, respekt for menneskerettigheter og anti-korrupsjonstiltak. Bistandsbetingelser refererer til et forsøk fra giverland til å få mottakere til å endre sin politikk og atferd, samt å påvirke måten bistanden brukes på (Frerks, 2006). I en artikkel av Gafuri (2023) om EUs demokratibistand, skriver forfatteren at demokratibistanden kan være effektiv dersom politiske betingelser er inkludert. Denne påstanden gir et springbrett for å utforske hva som kan skje med effekten av demokratibistand med inntreden av nye utradisjonelle donorer uten betingelser knyttet til demokrati.

Kinas voksende rolle – fra mottaker til donor

Selv om Kina[^1] mottar bistand, har landet med sine 70 års erfaring som giver etablert seg som en av de «utradisjonelle» bistandsdonorene. Når vi omtaler bistand fra Kina, brukes begrepet i vid forstand, ettersom manglende åpenhet gjør det vanskelig å fastslå hvor stor del av Kinas offentlige finansiering til utviklingsland som samsvarer med OECDs kriterier for ODA og hvor mye som er annen utviklingsfinansiering.² Kina har vært klassifisert som et lukket autokrati de siste femti årene, ifølge V-Dem (2024).

Som det fremgår av Figur 2, er Kinas hovedfokus på infrastruktur og transport, og denne finansieringen er i motsetning til andre tradisjonelle givere uten politiske betingelser. Kina sitt formål med bistand er i hovedsak økonomisk vekst gjennom infrastruktur, mens tradisjonelle givere i tillegg til økonomisk og sosial utvikling har mål knyttet til blant annet demokrati, rettigheter og klima.

Det er uklart hvor stor summen av kinesisk bistand er,³ men Kina er en viktig finansieringsaktør i utviklingen av Afrika med vekt på transport og infrastruktur. Det er de sektorene som støtter opp om Kinas mål om økonomisk utvikling og deres Belt and Road Initiative (BRI) som ble satt i gang i 2013. Kina gir land en mulighet til å finansiere økonomisk utvikling uten at det stilles betingelser om å gjennomføre demokratiske reformer (Yuan et al., 2022).

Figur 2: Kinas fem største satsingsområder i Afrika. Største sektor er transport, i form av bygging av veier, togspor og havner. Nest størst er energisektoren, etterfulgt av gruvedrift, IKT og vann. Kilde: Data fra Yuan et al. (2022).

Autokratiske donorer kan undergrave demokratibistand

Økt bistand fra autokratiske land er først og fremst positiv med tanke på økonomisk utvikling i mottakerland. Økt bistand til sektorer som transport og energi bidrar til bedre infrastruktur i de mindre utviklede landene. Dette gjenspeiler kinesisk filosofi om infrastruktur som et grunnleggende element for velstand og økonomisk vekst i landet, men det finnes negative sider. Spesielt i tiden der økning i autokratier preger demokratisk utvikling, kan Kinas økende finansielle innflytelse i utviklingssektorer være problematisk. For penger får ting gjort, men penger har også makt.

Når autokratiske donorer ikke stiller krav om demokratisk fremgang eller politisk reform, får mottakerland ‘an option not a condition’. De får større rom for å velge hvilke donorer de ønsker å motta bistand fra. For mange land kan de nye autokratiske donorene som gir bistand uten betingelser være attraktive. Dette gjør at handlingsrommet til de tradisjonelle donorene som Verdensbanken og DAC-landene krymper når de må tilpasse seg de nye «utradisjonelle» donorene. En studie fra Guillaumont et al. (2023) anslår at en økning på 1 prosent i kinesisk bistand fører til en reduksjon på 15 prosent i antall betingelser knyttet til Verdensbank-lån.

Samtidig kan tilstedeværelsen av autokratiske donorer ha undergravende effekt på eksisterende demokratibistand. En studie fra Radatz (2021) indikerer at demokratibistand som blir gitt fra de tradisjonelle donorene har mindre effekt på demokrati i land der det også er autokratiske donorer til stede.

Mindre fremgang i demokrati etter etablering av kinesisk samarbeid

Figur 3 viser at Freedom House Score,⁴ som måler landets demokratinivå, stagnerer i hovedmottakerlandene av kinesisk bistand etter at en samarbeidsorganisasjon for Kina og Afrika ble etablert i 2000 (Li, 2017). En kan ikke trekke konklusjoner om årsakssammenhenger ut fra dette, men det reiser spørsmål om det er en sammenheng.

Figur 3: Trend i Freedom House Score for hovedmottakerland av kinesisk bistand sammenlignet med en konstruert referansegruppe av lignende land som ikke var blant hovedmottakerne av kinesisk bistand. Hovedmottakerland: Angola, Benin, Botswana, Kamerun, DR Kongo, Etiopia, Liberia, Nigeria, Sudan, Zambia og Zimbabwe. Kilde: Egen illustrasjon etter figur fra Does Conditionality Still Work? China’s Development Assistance and Democracy in Africa (Li, 2017)

Nytt landskap i demokratibistand

Kinesisk bistand har skapt et nytt og utfordrende landskap for demokratibistand, der tradisjonelle donorer står overfor nye dynamikker. Spesielt kan det reises spørsmål om kinesisk bistand, med sin vekt på økonomisk utvikling uten politiske betingelser, kan undergrave de demokratiske prinsippene som ofte ligger til grunn for bistand fra vestlige aktører. Kan tradisjonelle donorer fortsatt kreve demokratisk fremgang på den tradisjonelle måten, eller vil den autokratiske modellen få overtaket?

Referanser

Frerks, G. (2006). The Use of Peace Conditionalities in Conflict and Post-conflict settings: A Conceptual Framework and a Checklist (s. 11–24). Clingendael Institute. http://www.jstor.org/stable/resrep05506.6

Gafuri, A. (2023). Aid by Democratic Versus Autocratic Donors: Democratization Processes and Citizens’ Perceptions in Recipient Countries. https://eba.se/wp-content/uploads/2024/05/DDB-2024-03-Aid-by-Democratic-Versus-Autocratic-Donors-Democratisation-Processes-and-Citizens-Perceptions-in-Recipient-Countries.pdf

Guillaumont, P., Boussichas, M., & Dsouza, A. (2023). The evolution of aid conditionality: a review of the literature of the last twenty years. EBA. https://eba.se/wp-content/uploads/2023/09/Bistandskonditionalitet-September-2023-webb.pdf

Li, X. (2017). Does Conditionality Still Work? China’s Development Assistance and Democracy in Africa. Chinese Political Science Review, 2(2), 201–220. https://doi.org/10.1007/s41111-017-0050-6

OECD. (2022). Official Development Assistance by regime context (2010-19) (44; OECD Development Policy Papers). OECD Publishing. https://www.oecd.org/en/publications/official-development-assistance-by-regime-context-2010-19_57ab4100-en.html

Radatz, V. (2021). Minor Positive Effects of Democracy Aid Might Be Undermined by Aid from Autocratic Donors. Poster PDF, UNU-WIDER. https://www.wider.unu.edu/sites/default/files/Events/PDF/Slides/Poster%20UNU-WIDER_Radatz.pdf

V-Dem. (2024). Democracy winning and losing at the ballot: Democracy report 2024. V-Dem Institute Report. https://www.v-dem.net/documents/43/v-dem_dr2024_lowres.pdf

Yuan, J., Su, F., & Ouyang, X. (2022). China’s Evolving Approach to Foreign Aid (SIPRI Policy Paper 62). Stockholm International Peace Research Institute. https://doi.org/10.55163/WTNJ4163

Fotnoter

1. Basert på V-DEMs befolkningsvektede Liberal Democracy Index (LDI), som estimerer det globale gjennomsnittlige demokratinivået ved å vekte hvert lands indeksverdi etter folketall. Indeksen viser dermed hvilket nivå av demokrati individer i verden i gjennomsnitt lever under, i motsetning til et landgjennomsnitt der alle stater tillegges lik vekt. Se panel B i figur 2 i V-Dem (2024).

2. OECD definsjon av offentlig utviklingsfinansiering (Official Development Finance – ODF) består av offentlig utviklingsbistand (Official Development Assistance – ODA) og andre offentlige overføringer (Other Official Flows – OOF) til utviklingsland. ODA er offentlig finansiering der hovedformålet er å fremme økonomisk utvikling og velferd i utviklingsland, og med krav om økonomisk gunstige betingelser. OOF omfatter annen offentlig finansiering til utviklingsland, som ikke oppfyller kriteriene for ODA, enten på grunn av formål eller økonomiske betingelser.

3. Kina får kritikk for manglende åpenhet om bistandsstatistikk. Først og fremst har ikke Kina selv en helhetlig oversikt over egne aktiviteter da arbeidet med bistandsstatistikk er spredt på rundt 20-30 departementer. For det andre, så er det høy motstand fra egen befolkning om utenlandsk bistand når regioner i det sentrale og det vestlige Kina selv lider av fattigdom. For det tredje kan offentliggjøring av data svekke Kinas forhandlingsmakt i prosjektvalg. Kina har planlagt å utvikle systemer for bedre oversikt og ansvarlighet, men dette er ennå ikke gjennomført (Yuan et al., 2022).

4. Freedom House Score er et mål på graden av politiske rettigheter og sivile friheter i land og territorier.